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im体育网页版官网行業動態空間規劃(03160322)

发布日期2020-03-31  浏览次数: 139  作者:im体育网页版官网

im体育网页版官网中國城市40年快速發展的輝煌成果正在經受不斷發生的各種災難和突發事件的檢驗;表面的光鮮亮麗正在被災難和突發事件所嘲弄。事實上,無論是自然災害還是公共衛生事件所造成的后果和影響都與城市的發展理念、營建模式、運行和治理方法有著直接的關系。反思城市發展與治理本身的既有問題是規劃師的責任。因此,im体育网页版官网筆者選了這么一個標題,和同行們討論三個問題:居住用地開發與高層住宅、“大城市病”與城市治理、公共開敞空間的使用與管理。

在城市土地國有、計劃經濟體制下,中國城市形成了集合式住宅模式。經過住房制度改革、房地產市場建立,城市住宅走向了高層高密度的供給模式。筆者近年來一直在提一個觀點:高層住宅是中國社會未來最沉重的社會負擔,而且可能是無解的負擔!

筆者認為主要是三個原因:第一,在土地財政路徑下,城市政府從追求土地收入總量最大化轉向每塊出讓用地收入的最大化,而住宅用地又是面廣量大的市場需求,由此導致居住用地的容積率不斷提高。第二,政府為了獲取更高的極差土地收益,傾向于大拆大建的開發模式;為了取得財務平衡,又不斷提高容積率。第三,在GDP導向、間接稅為主的稅收體制和政府對工業企業稅收預期下,大量建設用地用于工業或產業園區發展。

在目前人均城市建設用地普遍達到或超過100㎡/人的情況下,通過合理配置資源和規劃指標、建筑設計優化、適當提高住宅用地建筑密度,完全可以把住宅用地容積率控制在1.8~2.2,實現以多層和小高層為主的建筑模式。因此,高層、超高層住宅形態是制度設計和錯誤觀念的結果,而不是資源或效率問題,更不應該是現代化的標志。

目前,解決這個問題面對最大的難題在于中國城市的GDP導向、土地財政依賴、企業稅收依賴的經濟、財政、稅收制度尚未改變,中央和地方政府在土地資源合理配置,建筑形態科學管控方面的有效制度尚未建立。中國城市何時能放棄土地財政依賴還是一個問題,摒棄高層、超高層住宅的居住形態,要走的路還很遠。我們只能期待中國城市發展中影響政府行為模式的一些基本制度能盡快盡早改革,讓市民在付出一生積蓄,以房奴的代價改善住房的同時也能真正改善居住環境、真正享受高品質生活。

中國城鎮化的一個重要特征是大城市的快速發展,形成了越來越多的特大、超大城市。城市規模成了現代化的標志和地方政府刻意追求的目標。一方面,大城市的快速發展確實起到了經濟集聚效應和輻射帶動周邊地區發展的作用。另一方面,我們卻無奈地看到各種災害與公共安全事件頻發。

在中國城市百人論壇2017年會上,筆者的報告分析了中國“大城市病”的成因:“兩個過度集聚和兩個不適應”。由于大城市的規模效應和聚集效應,資本可以在大城市獲得更高更快的回報;由于大城市人口眾多,社群多元化,社會流動性高。在“兩個過度集聚和兩個不適應”難以短期改變的情況下,應該如何治理“大城市病”?首先,應該堅持大中小城市協調發展,適度控制超大、特大城市的增長速度和規模。第二,加大基礎設施和公共服務投入,補齊短板,提高城市安全運行能力,滿足市民美好生活需要。第三,提升治理手段,完善治理體系,實現適應發展需要的城市治理現代化。在應對災害和疫情的社會治理中,要盡量多一點專業團隊和公眾參與,多一點科學精神和人文關懷,用科學的光芒和人性的溫暖照亮生命。

現代城市相較于封建時代城市最本質、最顯著的空間特征就是城市有了供居民公共享用的開敞空間/綠地,并以此取代了宮殿、園囿和私家花園。特大、超大城市大多脫胎于封建城市、殖民城市,缺乏公共開敞空間是共同的短板。40年發展中,中心地區公共開敞空間仍然是稀缺的城市公共產品。

近年來,城市公共開敞空間、公共綠地的發展越來越受到政府的重視和社會的關注。這些位于城市中心區和中心區外圍片區的公共開敞空間無一例外成為城市重要的休閑、運動、交往空間,甚至成為時尚標志、網紅打卡地。公共開敞空間吸引的人流越來越多、利用率越來越高,成為中國城市居民生活的必需品,更是代表文明程度的現代城市公共服務的“標配”。

隨著中產階層的成長和廣大城鄉居民生活水平提高,社會價值觀變化,加之勞動力供給總量持續減少等因素,中國城市發展的邏輯已經發生了根本性變化,從低價要素吸引企業、企業吸引人并創造繁榮的“產-人-城”關系轉向了工業化、城鎮化“下半場”的優質生活吸引人、人吸引企業的“城-人-產”關系。因此,城市的生活品質和性價比如果不吸引人,就不可能取得經濟發展成功。城市各類空間的價值也相應地發生了轉換,擴大公共開敞空間供給,大量建設滿足各類人群、各種戶外活動需要的公共空間和園林綠地,可以提高城市的宜居性和吸引力;在人口密集的中心地區拿出昂貴的土地資源建設公共開敞空間可以提高地區環境品質、周邊地產的價值和中心地區的整體經濟收益。

春節的20天筆者人在上海,想去公園里散散步,不想偌大的世紀公園因防疫而關閉,因此只能去世紀廣場。防疫期間,北京沒有關閉公園,只是限制了流量,并未發生任何傳染跡象。實際上,更加萬全的做法可以在控制人流,關閉一些可能導致人流集聚的裝置、場地的同時保持這些公園的開放。這些公共開放空間是疫病期間城市唯一的“凈土”,無差別地一概關閉實在是“用力過猛”、缺少人性關懷之舉。社會治理的原則是服務多數、保護少數,既使為少數人而保持開敞空間的開放也是善莫大焉。

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發保護建設活動的基本依據。目前,國家正在自上而下加快推進各級國土空間規劃編制工作。省級規劃在國土空間規劃體系中處于承上啟下的重要環節,是省域國土空間開發、利用、保護、修復的空間藍圖。本文結合河南省規劃工作的開展,對編制以高質量發展為導向的國土空間規劃進行了思考和探索,以期為這項重要工作的順利推進提供參考。

我國已走進生態文明新時代。國土空間規劃改革是生態文明體制改革的組成部分。河南地處我國第二階梯與第三階梯的過渡地帶,人口眾多、人地矛盾突出,水資源匱乏,森林覆蓋率偏低,生態環境總體脆弱。省級國土空間規劃必須貫徹堅持生態優先原則,首先確定省域生態屏障、生態廊道和生態系統保護的總體格局。統籌處理生態保護紅線與永久基本農田、城鎮開發邊界的關系,按照保證生態功能的系統性和穩定性,生態功能不降低、面積不減少、性質不改變的原則確定生態保護紅線的規模和布局,做到三線不交叉重疊。

主體功能區戰略是優化國土空間開發保護格局、創新國家空間發展模式的重大戰略。河南是全國農業大省,正處于新型城鎮化、工業化快速推進過程中,實施主體功能區制度,構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局,對于打造高效、協調和可持續的省域國土開發空間結構具有重要作用。編制國土空間規劃,應落實黃河流域生態保護和高質量發展、中部崛起、中原城市群、糧食生產核心區等國家戰略,以及省委、省政府重大決策部署,按照全國國土空間規劃要求,對部分市縣主體功能定位進行適當調整優化;將主體功能定位作為分解各類建設用地指標、耕地保有量、永久基本農田面積、用水總量、高標準農田建設等指標的重要依據,實現建設用地等空間資源要素向鄭州大都市區、洛陽都市圈等城市化地區傾斜配置。

編制國土空間規劃必須把嚴格保護耕地和其他農用地作為核心目標之一。河南是全國重要的糧食生產核心區。隨著人民群眾生活水平的提高,對優質農產品的需求日益增強。這就需要我們在編制省級國土空間規劃時,統籌耕地保護的數量與質量之間的關系,提高對耕地質量保護的重視程度。充分考慮生態退耕、受污染耕地安全利用等因素,微調各地農用地、耕地及永久基本農田保護的規模和總體布局。對于大于25度的坡耕地,加快實施退耕還林還草;對于自然保護地核心區的耕地和永久基本農田,逐步退出;按照“優先保護、安全利用、嚴格管控”三類土壤環境類別劃分,采取調整種植結構或退耕還林還草等措施,降低農產品超標風險,促進受污染耕地安全利用。

省級國土空間規劃編制,應明確提出全省城鎮體系的空間格局,按照把更多的資源配置到人口流入地區的原則,積極培育中原城市群、鄭州大都市區、洛陽都市圈,提升公共服務設施和人居環境品質,使這些優勢區域有更大的發展空間,增強經濟和人口承載能力,成為帶動全省發展,參與國內外競爭合作的增長極。

在空間規劃編制過程中,應合理安排各類用地規模,將批而未供建設用地作為可供建設用地空間,納入指標分解,嚴格控制建設用地規模增長,積極推進廢棄、閑置建設用地整治復墾和城市低效用地再開發,提高建設用地效率和空間品質,改善提升人居環境;在平原農區,積極推動實施田水路林村整治、高標準農田建設工程和農村人居環境治理,提高建設用地節約集約利用水平,促進鄉村空間美麗宜居。

在省級層面,應明確提出國家中心城市、區域中心城市、縣域中心城市等不同層次城市的職能定位,對城鄉公共服務設施配置提出要求,明確各級城鎮應具備的教育、醫療、文化等服務功能和服務半徑。要求市縣級國土空間總體規劃和詳細規劃均衡安排公共服務資源的空間布局,按照構建15分鐘生活圈的理念,合理布局居住區周邊的醫療、養老、文體娛樂、教育培養、便民商業、行政服務、公共空間等設施,讓群眾對規劃有真實的獲得感、幸福感和安全感。

歷史文化保護空間是最獨特、最有魅力的空間資源,是必須保護好、協調好、利用好的重點區域。河南是中華文明的重要發源地,是全國歷史文化大省,八大古都占其四(洛陽、開封、安陽、鄭州)。省級國土空間規劃編制要落實全國規劃要求,以上述中華文明標識體系的主體脈絡為重點,提出省級歷史文化功能區的總體布局,完善保護要求,明確發展方向,指導市縣級規劃落實到具體國土空間。堅持文化遺產保護傳承和創新利用相結合,加強歷史文化特色魅力地區的差異化空間管控,延續歷史文脈,促進文化保護傳承弘揚和區域高質量發展。

重大交通、能源、水利、信息通訊等設施是空間開發保護的基礎支撐。河南處于全國交通運輸的重要樞紐位置,鐵路、公路、油氣管道、輸電線路等穿越較多,且由于部門分頭規劃,建設期限不一,基礎設施布局難以統籌協調。編制省級國土空間規劃,應統籌協調跨市縣的線性基礎設施建設,按照集聚集約的原則,統籌協調上述各類基礎設施布局,線性基礎設施盡量并線,減少對國土空間的分割和過度占用,加強多種交通模式高效銜接,布局或預留保稅區、產業區、物流區等重要功能區,引導各類資源向重要交通樞紐地區集聚,將交通優勢轉化為樞紐經濟優勢。

河南省各類自然災害中,洪澇災害、旱災、地質災害、地震災害較多發生,需要在編制實施國土空間規劃中積極應對。省級規劃應充分考慮未來氣候變化可能造成的風險,對河南山地丘陵區地質災害易發區,黃河、淮河等沿河地區的防洪排澇提出要求;明確省級國土空間安全涉及的重大項目布局及建設時序,并納入重點項目表。通過空間資源配置應對自然災害高危險區居民點疏散甚至搬遷問題,優化人口布局,不斷減少有生存危險存在地區的人口。充分重視突發公共衛生事件等城市公共安全風險,要求市縣級規劃建立集中與分散相結合的多級空間防控體系,在空間規劃方面提出有效的應對措施。

全民抗“疫”期間,充足的糧食、蔬菜供應給了我們持久攻堅的信心,也考驗了我們的耕地應急保障能力,這也讓更多人開始重新認識耕地保護的重要性,尤其對基本農田“上山下河”、農村建房亂占耕地、耕地占補平衡難落實等現象更為警惕。追根溯源,各類亂占濫用行為導致耕地非農化、非糧化,直接危及十幾億人的吃飯問題。

糧食安全是社會穩定的“壓艙石”,而耕地是糧食生產的根基所在。然而,我國耕地質量總體不高,耕地后備資源嚴重不足。耕地不僅僅承載著糧食生產的基本功能,還有水土涵養、氣候調節、農耕景觀等生態功能,更是“山水林田湖草”整個生態系統必不可少的重要部分。作為不可再生的稀缺資源,耕地一旦被占用,即便補充或補劃數量質量相當的良田,也必然會改變耕地的空間布局,進而影響自然生態系統穩定。從這個角度講,耕地保護的第一步也是最為關鍵的一步就是避免占用。可見,耕地數量、質量和生態“三位一體”管護是堅守耕地紅線應有之義。

耕地紅線是我們的生存線,也是任何時候都不可突破的底線。縱觀各類亂占濫用耕地行為,有的建房建廠、有的種樹挖塘、還有的搞綠化景觀,這充分反映出,當前生產、生活與生態等各領域的用地剛性需求異常強勁。即便如此,無論扶貧攻堅、生態建設還是鄉村振興,都不足以成為耕地非農化、非糧化的理由。一些地方之所以出現偏差,歸根結底還是因為沒有擺脫過度依賴土地的老套路,沒有在盤活存量上花費心思。

對于耕地保護,國家“最嚴格”的立場從來沒有改變過。中央明確各級政府“一把手”是耕地保護第一責任人,并建立了嚴格的考核問責機制。我國土地管理法對耕地保護尤其永久基本農田特殊保護有著嚴格的法律規定,刑法對亂占濫用耕地行為也有明確的定罪和量刑。然而,非法占用農用地依然是近年來涉農領域多發案件。這種情況下,實施最嚴格的耕地保護制度,有必要將“政府負責、部門協同、群眾參與、上下聯動”的共同責任機制落到“嚴”處。

當前,第三次全國國土調查拿出了“寧要數據的真實性,不要虛假的一致性”的態度,強調查清查實耕地特別是永久基本農田利用狀況與分布,摸清資源家底。國土空間規劃體系的構建,將統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線,協調解決空間沖突。國土生態修復將耕地資源納入“山水林田湖草”生命共同體一體化保護與修復的層面,開展全域綜合治理。我們借助智慧耕地管理平臺,可以采取線上監控和線下核查的方式對耕地狀況進行全程動態監測。一個“規則明晰、嚴保嚴管、動態監管、考核問責”的耕地保護監督機制逐漸形成。