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行業動態空間規劃(04060412)

发布日期2020-04-21  浏览次数: 67  作者:im体育网页版官网

國土空間用途管制:是構建國土空間開發保護制度,對自然資源載體進行可持續利用管制,im体育网页版官网在國土空間規劃確定空間用途及開發利用限制條件的基礎上,通過利用許可、用途變更審批和開發利用監管等環節,對耕地、林地、草原、河流、海域等所有國土空間統一進行分區分類用途管制,對所有國土空間利用或功能提升開展的管制活動。也就是說,國土空間用途管制要明確每一個國土空間單元,是該保護還是該開發,要保護怎么保護,要開發怎么開發,尤其是涉及到建設活動,更進一步明確建什么、建多少,即地塊用途和開發強度。

國土空間用途管制是一個全新的概念,源于土地用途管制的擴展。《土地管理法》將這一概念上升為基本制度。用途管制大致經歷了:土地用途管制(耕地)、生態要素用途管制、自然生態空間用途管制、國土空間用途管制四個發展階段,各階段用途管制的重點、范圍、目標和方式方法存在較大差別。

科學制定國土空間規劃,明晰各類權屬關系變化、空間用途轉換、重點區域管控等,是做好國土空間用途管制的重點任務。可以說,此次空間規劃體系改革的目的是服務于國土空間用途管制。在當前的空間治理體系中,國土空間用途管制,是處于核心位置,發揮承上啟下的作用。因此,需加快實施國土空間規劃體系,讓空間規劃服務國土空間用途管制。

從頒布的《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》(“三定方案”)看,設立“國土空間用途管制司”,作為國土空間用途管制的行政體系。國土空間用途管制司職責包括:擬訂國土空間用途管制制度規范和技術標準。提出土地、海洋年度利用計劃并組織實施。組織擬訂耕地、林地、草地、濕地、海域、海島等國土空間用途轉用政策,指導建設項目用地預審工作。承擔報國務院審批的各類土地用途轉用的審核、報批工作。擬訂開展城鄉規劃管理等用途管制政策并監督實施。

(2)國土空間規劃和國土空間用途管制的對應關系:在宏觀層面,通過國家、省級國土空間規劃的引導來確定空間用途管制制度規范和技術標準;在中觀層面,以片區、鄉鎮級國土空間規劃中的用途分區為依據進行空間管控;在微觀層面,以詳細規劃或選址論證為依據進行項目管控,強化國土空間規劃目標的落地,落實山水林田湖草生命共同體理念。

一在推動從土地用途管制轉向空間用途管制過程中,還需繼承、整合、完善原有的各類用途管制方式。二用途管制范圍,逐漸從耕地擴展到其它自然生態空間時,管制的重點要從數量管控轉為空間管控,管制方式從計劃為主轉向計劃與市場并重。三總結土地用途管制的經驗,將土地用途管制擴大到全域國土空間,建立統一的國土空間用途管制。四統一的國土空間用途管制既有不同尺度、不同層級上的縱向體系,與國土空間規劃“五級”體系相輔相成,又要有與縣(市)級“總規”“分區”“詳規”等不同功能目標以及詳略程度相協調的橫向管制規則體系。五在空間層面通過用途分區,制定各類國土空間用途轉用政策和技術標準,嚴格控制各類建設占用優質耕地和自然生態空間;在項目層面,通過項目用地預審、建設用地規劃許可等環節對空間內具體項目用地進行管控。六針對市縣規劃基于用途分區實行空間準入許可;七針對片區、單元規劃實行土地用途轉用許可,強調全域處置、要素占補。

國土空間規劃按層級內容分為“五級三類”,專項規劃是其中關鍵一類。對于專項規劃包含哪些具體分項、如何組織編制、如何處理好與總體規劃和詳細規劃的關系,仍需結合實踐開展廣泛而深入的討論。本文從技術實踐的角度,就專項規劃呈現的新的特征,以及今后在編制過程中需要關注的技術要點展開初步探索。“三類”規劃中,唯有專項規劃編制主體不局限于自然資源部門。如何根據空間規劃體系的新特點,更好的組織專項規劃編制工作,將其融入到新的空間規劃體系中,實現“一個市縣一本規劃,一張藍圖”,成為下一步空間規劃要面對的重要課題。

專項規劃成果編制完成以后,將接入全市(縣)的空間信息平臺,為政府管理提供依據。因此,成果的形式必須滿足接入信息平臺的要求,具體體現為指標量化、圖紙矢量化、文本條文化、管理圖則化。地方政府需要為此制定全市統一的成果上報標準,確保專項規劃關鍵成果信息能反饋到“一張圖”管理平臺中。

專項規劃的現狀調查建立在以三調為基礎的現狀底圖上。在三調基礎上,根據專項規劃的特定要求,一是要共享發改、環保、住建、交通、水利、農業等部門國土空間相關信息;二是要開展地類細化調查和補充調查。同時,結合國土空間總體規劃的內容,制作專題圖,以專題應用為導向,通過數據選取、數據組織、數據展現、數據導出等步驟,形成符合專項規劃需求的專題底圖。

三是修正缺陷,對于總體規劃編制過程中考慮不周全的問題,或者結合城鄉發展的新情況,提出對總體規劃的修正建議。這些建議本身不具備法定效力,但可以通過國土空間規劃“一年一體檢、五年一評估”的制度進行落實和反饋,成為對國土空間規劃的重要補充。

一是要將專項規劃的結論向上反饋到國土空間總體規劃,為年度體檢、評估提供建議;二是應促進專項管控措施向下傳導到詳細規劃,用以指導詳細規劃的編制,從而達到規劃成果法定化、可執行的目的;三是專項規劃成果本身表達規范,能夠清晰明確的將規劃意圖接入一張圖管理平臺。

因此,專項規劃的最終成果,不應拘泥于傳統文本和圖集,而應更多借用國土空間總體規劃和詳細規劃常用的文-圖-表相結合、圖則化的成果表達形式,體現“分區+用途管制”的制度邏輯。成果格式必須與國土空間總體規劃數據庫相匹配,圖形和屬性數據必須完整。

就我自己的體會來說,國土空間規劃至少有這樣三個方面是實實在在的難點,需要不斷地探討和完善的。首先是規劃的對象的變化,簡單講,就是從過去主要是“點”擴展到“域”,過去主要局限在城市用地范圍內、主要關注開發建設和利用,現在需要把全域的國土空間保護、開發、利用、修復和治理作為一個整體進行思考,也就是全域、全要素、全類型活動組合起來,其中相當部分的內容在我們的知識結構中還是欠缺的,需要不斷補充。二是工作方法發生了很大的變化,過去我們以想象的未來安排、通過建設去侵入各類用地,沒有邊界限制、沒有總量限制,現在不同了,是在“三調”的基礎上,是在各類實有的使用狀況下進行調整,或者說,是各種用途之間的騰挪,在這么做的時候也有著更加明確的制約因素,更需要從人與自然生命共同體、在自然要素中山水林田湖草也是生命共同體的角度,去建立不同使用之間的良好關系,去修正和調諧相互之間的關系,而不是重新建構。三是要充分考慮規劃體系與治理結構的關系,這既是講規劃編制與實施之間的關系,要從實施以及實施管理出發來考慮規劃的內容以及安排;也是講規劃體系本身的層級劃分,既是一級政府一級事權,規劃與事權相結合,更重要的是不同層級的規劃要解決的問題不同、調配的資源和管控的對象不同,因此規劃的方式方法也不同。

第一,明確規劃定位。與其在國家規劃體系中的地位相匹配,準確把握國土空間規劃的基礎、傳導、實施三大屬性,明確“以空間治理和空間結構優化為主要內容”,聚焦“空間開發強度管控與主要控制線落地”,強化“在空間開發保護方面的基礎與平臺功能”,“為國家經濟社會發展的重大戰略任務落地提供空間保障”,并“對其他規劃提出的基礎設施、城鎮建設、資源能源、生態環保等開發保護活動提供指導與約束”。

第二,明晰關鍵任務。打牢規劃的底數、底線、底盤,發揮規劃統籌作用,解決空間沖突,劃定重要控制線,提出目標指標,制定管制規則,通過數據、標準、平臺、制度的統一及融合,建設形成國土空間治理的底版,實現國家空間治理目標。

第三,把控內容與深度。在研究與實踐中,需從實際出發,逐步探索明確符合國情的“五級三類”空間規劃內容與深度,特別在市縣國土空間規劃中,應將基礎分析、格局目標、空間管控、基礎支撐與要素配置、國土整治與修復、空間實施策略等,作為切入工作的重要維度。

第四,突破難點工作。本著“邊調查、邊應用”的原則,了解國土“三調”,做好與空間規劃編制及管理需求的銜接,用好用足成果;本著“尊重規律、符合實際、簡潔易懂、定量與定性結合”的原則,推進“雙評價”工作,識別短板,開展評價結果與人口、城鄉、產業、基礎設施等方面的聯動分析;本著“協同協商、試點先行、梳理沖突、調整規則”的原則,完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的科學有序劃定,劃定應堅持上下聯動、區域協調、海陸統籌,與國土“三調”、“雙評價”、自然保護地調整等工作協同處理,注重劃定與管理的緊密結合,為建立健全國土空間分類管控機制打好基礎。

一是學習,理解中央精神,重新學習跨學科多專業知識。二是轉變,轉變理念、工作方法和技術手段。三是磨合,將多規之間相對獨立的話語體系、知識結構與技術方法進行融合。四是探索,探索“集約優先,保護優先,用更少的新增建設用地指標支撐新的經濟總量的增長”,用土地資源配置來倒逼城市轉型發展。建設生態文明不僅是環境承載力底線問題,更是要思考如何通過新路徑實現生態優先、高質量發展、高品質生活、高水平治理。

個人認為這一輪國土空間規劃的工作目標是非常明確的,就是要探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子,自然資源部陸昊部長曾提出“本輪規劃是系統性、整體性、重構性的改革,要集約優先、保護優先,用更少的新增建設用地指標,支撐新的經濟總量增長”等要求。但在與地方政府接觸中,能感到有些政府官員仍然將注意力集中在爭取新增建設用地指標的慣性思維上,因此,如何找尋新路子是這次規劃必須高度關注的,每個城市都要研究如何處理好保護與發展的關系、存量與增量用地的關系等,思考因地制宜實現高質量發展的路徑,生態、農業、城鎮空間要“各美其美、美美與共”,都能創造空間價值。

第一,轉變國土開發保護的目標和模式,全面落實生態文明和以人為本的要求。要徹底扭轉過去把發展等同于大規模增長的觀念,把關注重點轉向質量、效率和資源優化配置。要改變對自然和文化資源進行標本式簡單保護的方式,在價值全面認知和資源科學保護基礎上加強積極保護和合理利用。要由簡單關注人口規模和土地指標,轉向關注全體人民的全面需求,完善人本服務。

第二,構建人地和諧的國土空間新格局,合理高效配置各類要素。人加上山水林田湖草海才是生命共同體,要避免機械地對各類空間進行割裂。生態空間要強調生態服務功能的整體性和系統性,根據生態價值不同進行差異化管控;農業空間在堅持最嚴格耕地保護制度下,對不同類別的農業空間進行分類管控,并促進一二三產融合發展;文化空間應關注文化廊道、文化資源片區等跨區域文化資源整合,構建彰顯中華文明和地方魅力的整體文化格局。

第三,完善剛彈相濟的管控和傳導體系,推動治理體系現代化。有效協調自上而下管控式治理與地方協同式治理,融合“指標-控制線-分區/用途-名錄”等多種政策工具,構建剛彈相濟的全周期、多維度綜合管控體系。規劃傳導應貫穿編-審-督全過程,要區分剛性和彈性,也可以通過制定規則進行傳導。

四點體會:一是人居科學的理論和方法仍舊是國土空間規劃編制的重要支撐;二是規劃編制是一個多學科、多專業融合和互相學習的過程,要注重專業化與綜合性的結合;三是應積極探索新的技術手段和政策工具,提高規劃的科學性和可操作性;四是在落實國家戰略的同時,也要深入研究地方資源條件、現狀特點和需求,因地制宜開展工作。

從規劃內容看,建立全域、全要素、全過程的管控體系,無疑使編制工作變得更加復雜,但是不能用復雜的技術邏輯去應對復雜問題。城鄉規劃學科應對空間規劃改革,最大意義在于“空間”,最大的價值在于“規劃”。傳統建成空間并沒有削弱,而是拓展到了整個國土空間范圍。針對空間問題的系統思維方法是規劃學科的最大優勢,把握重點和方向,把問題簡化是解決復雜問題的基本邏輯。

二是要把握好幾個關系。(1)底數、底圖和藍圖的關系。“三調”確定的底數,并不代表底圖,底圖是要有約束性內容的,這是發揮規劃基礎性作用的關鍵,而疊加了戰略的才是藍圖;(2)地方戰略和國家戰略。過去強調地方戰略,這次邏輯強調國家戰略優先,自上而下傳導不僅僅是約束性內容,還有國家戰略的傳導;(3)規劃技術體系和外部運行體系的關系,是雙向改革過程。

三是要關注幾個關鍵技術環節。(1)分區分類。主體功能區作為基礎性制度要貫徹到國土空間規劃體系中去,如何制定分類分區是關鍵技術環節,不僅是功能性分類,也應該是政策性分類,而且具體的分區分類要跟整個規劃編制的層次對應起來;(2)三區三線。邏輯上希望通過雙評價來確定三區三線,但這只是理論上的主觀愿望,技術方法上會有很多瓶頸,還是應該用簡單的方法解決復雜問題,雙評價如果不能得出有約束性的結論,其意義也就削弱了。而且雙評價工作不應該是獨立階段,而應該是貫穿整個規劃研究過程;(3)規劃傳導和實施監督。需要理清不同層次規劃在整個體系中的定位,否則編制工作會出現交叉和混亂,并且傳導體系與監督實施體系是密不可分的,傳導的目的是要落實在實施過程中。

規劃認識一二三:一指應從多規合一、落地管控的體系視角認知國土空間規劃,二指五級三類體系在新的歷史時期需著重體現人與自然和諧共生、以人民為中心兩個出發點,三指強調高質量發展、高品質生活、高水平治理的“三高”新理念。

編制起步四個底:編制起步強調底數、底盤、底線、底蘊,體現規劃的公共政策屬性,強化公權力責任機制,使規劃最終能面向人民群眾、落實到宗地宗海,為確權登記和明晰財產權利關系提供依據,“自產權進、從產權出”。

實施監督更關鍵:規劃的發展經歷了以建設管理為主、疊加資產管理為主、疊加資源管理為主、疊加生態管理為主的過程,未來則強調面向國家整體安全觀的規劃管理,包括生命安全、人文安全、資源安全等,有效的規劃實施監督體系是整體國土安全的重要保障,規劃的能用、好用、管用也需在實施監督過程中進行檢驗。

相互學習最重要:過往各類規劃各有所長,其技術邏輯、話語體系不盡相同,多規合一之后,要求相互學習,集各類規劃之所長。所謂一口吃不成一個胖子,當前面臨的一系列問題將在未來五級三類的規劃體系中逐步探索解決。