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行業動態空間規劃(04130419)

发布日期2020-04-30  浏览次数: 90  作者:im体育网页版官网

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的出臺,為我國國土空間規劃體系的建立奠定了基礎,構建了從全國國土空間規劃到鄉鎮國土空間規劃、從總體規劃到專項規劃“五級三類”的體系框架,標志著我國規劃編制體系的重構。在此基礎上,im体育网页版官网全國及各省市都相繼開展了國土空間規劃的探索及編制工作。然而,作為一個“新事物”,其重點是什么?怎么編?怎么管?這些都是擺在各層級自然資源規劃系統面前頗具挑戰性的問題。

《若干意見》中明確指出:市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實,是對本行政區域開發保護作出的具體安排,側重實施性。作為“實施性”規劃,從目標導向角度出發,各類別規劃解決的問題不同,其內容、管理領域也應有不同的側重點。

鎮級國土空間總體規劃作為統籌全局的腳本,應側重于提出鎮的定位、戰略、空間開發和保護格局,劃定“三區三線”,制定管制要求和標準,并對回應上級戰略及重點項目作出空間安排。重點應該是“找準定位,操控全盤”,避免千城一面和管控不清。

基于上述面向“實施性”的編制內容,鎮級國土空間規劃的編制體系建議也應進行適度轉變。例如,可以從“管控內容分項控制”轉變為“分區塊控制”,從“指標管理”轉變為“清單管理”,繼而對應后續的規劃實施和管理“區塊化”工作。具體來說,在整體定位目標和三區三線的基礎上,按總體規劃、詳細規劃、專項規劃三個級別對鎮區進行“區塊劃分”及管控,區塊劃分可按照一定的規模要求進行,分區后,對各個區塊分別提出發展目標及策略、禁止和準入清單等管制要求,而清單將作為該區域內的規劃建設守則,與具體用地指標相互配合,成為該區域規劃實施及管理的依據。上述做法,一方面避免因專業性過強而導致的成果復雜化,另一方面也為后續的規劃管理工作提供了具體抓手。但值得注意的是,上下級規劃的區塊劃分及清單必須是一脈相承、逐步深化的,不能出現矛盾。

另外,從成果表達方面出發,鎮級國土空間規劃既要“全面扎實”做好基礎工作,又要“簡潔明了”便于規劃管理和實施。“多個專題研究成果及說明+一個法定文本+一張管控總圖和多張重點要素圖+一套分區管控圖紙及清單+一套技術標準”或許會是答案之一。在使用時,多個專題研究成果及說明主要面向編制單位進行具體規劃編制時參考及使用,而面向鎮級國土空間規劃的實施及管理者和企業、群眾等則重點掌握后面幾部分即可。

首要應聚焦解決“一張圖”這一基本問題:解決規劃種類過多、內容重疊沖突的現實矛盾是國土空間規劃編制的首要目標。在鎮級國土空間規劃編制工作中,與提出新體系、新標準相比,更重要的是各類劃線一定要不重疊、不沖突、不矛盾,把“一張圖”做好。

圍繞人做規劃,做能讓人感受得到的規劃:無論是規劃的起源還是人類社會的不斷發展,都要求規劃應始終圍繞為人服務這一根本宗旨進行。我們共同戰勝了疫情,但是,由此帶來的對城鎮的考驗更值得我們重視。基層應急醫療體系的構建、小型肉菜超市等生活服務設施密度的提高、物流體系的下沉都是接下來鎮級國土空間規劃要考慮的內容。同時,高品質生活的打造,要求要逐步提高鎮級服務設施的基本標準,進一步提升設施的人性化、舒適化、多樣化并向城市標準看齊。另外,還需對山水林田湖草生命共同體的保護與利用進一步提高認識與重視程度。

控制的剛性與彈性:伴隨城市發展而來的項目需求與規劃預期一定會存在偏差,這也是為什么地方規劃朝令夕改的部分原因,而解決這一問題,控制好規劃的剛性和彈性尤為重要。鎮級國土空間規劃的剛性應體現在底線管控上,對區域發展有重要影響的要素如定位、生態空間、公共設施等方面必須嚴守;對其他方面應考慮給予更大的彈性空間,例如在一定區塊或管理單元內“預留”有一定經營性用地指標余量可根據市場分配。

對于工業區、居住區、生態區、歷史風貌區等不同類型的區域,在管控要點、管控程度、禁止和準入清單等方面應區分管理。例如,在工業區,剛性管控環境要求、項目類型等準入條件,將容積率、建筑密度等指標在政策上限內作彈性管控,讓用地指標匹配項目。

延續上述“分區塊控制”“清單管理”以及“分類型管理”的規劃編制及管控思路,結合社會的發展趨勢,規劃管理層面是否也可以探索對現有管理體制和事權劃分進行適當調整?例如,逐步提高基層自我管理能力,規劃管理對應規劃“區塊”,將區塊內的部分審批權限下放給社區或街道辦;同時,強化市或鎮級自然資源部門的統籌能力,將部門精力重點放在規劃編制、標準制定和政策研究方面等,做到部門與基層分級管理、分工協作。

為解決規劃類型過多,互相交叉,朝令夕改的問題,國家建立五級三類國土空間規劃體系,將分散在各個部門的涉及空間利用的各類規劃統一整合。其中建立健全規劃實施傳導體系是確保建立全國統一、權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系的關鍵。國土空間規劃體系傳導機制可分為縱橫雙向,縱向傳導指的是各級國土空間總體規劃通過上下聯動逐步形成全域國土空間規劃一張圖,而橫向傳導主要指國土空間總體規劃和相關專項規劃的傳導。

原有規劃體系中的橫向傳導存在疏漏,一是總體規劃與相關專項規劃的傳導內容和銜接制度不明晰,二是各相關專項規劃間的編制內容互有重疊并產生管控矛盾。其中最主要的原因是單一職能部門主管編制專項規劃,與總體規劃及其他專項規劃的協調不足。《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號)確立了國土空間總體規劃的總綱地位,指出總體規劃要統籌和綜合平衡各相關專項規劃的空間需求,總體規劃是相關專項規劃的基礎,相關專項規劃要相互協調,并與詳細規劃做好銜接。在此基礎上,本文著重探討市縣級國土空間總體規劃與相關專項規劃的傳導機制,為現階段的總體規劃和相關專項規劃的編制提供參考。

國土空間總體規劃與相關專項規劃在定位上是指導與服從的關系;在數量上,是1對n的關系;在規劃對象涉及范圍與內容深度上,是全面統籌與專類細化的關系;在功能特征上,總體規劃側重戰略性、綜合性和統籌性,相關專項規劃側重于支撐性、專業性與協調性。因此,國土空間總體規劃與相關專項規劃的傳遞重點應把握總體統籌與分類傳導內容,確保對各類相關專項規劃的協調傳導。同時綜合考慮剛性與彈性傳導的尺度邊界,既要保障總體規劃的底線管控與戰略意圖傳導到位,又要留出彈性范圍以保證專項規劃的深化和調整空間。

各類相關專項規劃需要服從總體規劃制定的戰略目標、空間布局、重點項目及管控要求。其中,剛性傳導內容需要嚴格遵從國土空間總體規劃的管控要求,一是生態保護與開發底限要求;二是土地功能用途與開發時序要求;三是社會民生重點保障與公共安全設施要求。彈性傳導內容是允許各類相關專項規劃在符合國土空間總體規劃的戰略目標和管控要求的前提下根據實際情況和各行業有關規定進行優化和補充的內容。

在強調落實橫向傳導管控要求之外,還應重視總體規劃和各相關專項規劃建立融合貫通,多部門協同編制工作組織模式。一編制形式的協調:需要統一“底圖底數”,統一工作平臺和統一成果轉換標準。二編制過程協調:國土空間總體規劃與相關專項規劃同步聯動,同步編制,同步完成。

完善市縣級國土空間總體規劃與相關專項規劃傳導機制的最終目的是要推動規劃實施,實現規劃目標,因此還要加強規劃落地實施的監管與保障。一方面要加強規劃實施監管體系,健全國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設,同時建立規劃監測評估考核機制,利用新一代智能技術并提升制度建設水平為規劃實施成效保駕護航。另一方面要加強法規政策體系保障,在編制過程中探索和健全適應新時期國土空間規劃的法律法規政策體系,為確保規劃順利落地構建穩固的政策環境。

自然資源管理和生態文明建設背景下,國家層面提出的國土空間規劃體系總體框架更多強調上級政府對下級政府的管控、約束與監督,主要參照原土地利用規劃自上而下的約束與管制思路。市縣地方國土空間規劃體系不僅要響應國家宏觀治理框架,而且要適應地方特點和發展需求,滿足落實國家戰略意志和尊重地方發展意愿的雙重需要,實現剛性管控和彈性發展之間的平衡。本文基于2013年以來廈門市空間規劃體系改革實踐,提出城市層面國土空間規劃體系架構,主要反映國家層面空間治理的管制邏輯。圍繞如何更好地服務地方發展活力,還有待進一步完善市縣地方國土空間規劃內容體系。

廈門空間規劃體系的改革成效,首先是統一了空間規劃供給體系,實現了統籌規劃;其次完善了空間規劃治理體系,實現了規劃統籌。而不足之處表現在三方面:(1)側重城鄉建設與空間統籌思維,生態文明建設與發展理念有待深化;(2)專項體系分類交叉,分區層面橫向空間協調尺度過大;(3)城市設計體系與空間規劃體系并列“兩層片”,規劃指導審批實施效果有待增強。

在機構改革、規則重塑的新時期,國土空間規劃體系面臨新起點、新機構和新規則。筆者認為,應以國土空間總體規劃統領城市空間規劃序列,覆蓋全域要素深化國土空間專項規劃體系,面向審批管理創新國土空間詳細規劃體系,銜接推進時序構建國土空間規劃實施體系,在體系架構、規劃類型、內容深度上進行補充完善與創新,重塑城市空間規劃體系,構建國土空間新秩序。

筆者嘗試提出將城市設計體系、鄉村振興規劃體系、規劃實施體系與國土空間規劃體系進行有機融合,真正實現“多規合一”的國土空間規劃體系;圍繞國土空間規劃體系系統構建與規劃實施,形成總規傳導、單元管控和實施審批“一張圖”,“一張圖”從全域到片區、地塊,從遠期到近期、年度,內容逐層傳導、深化與細化,真正實現“一張藍圖干到底”。

在筆者看來,構建市縣地方國土空間規劃體系可分解為兩條技術路徑,一條為落實國家要求的空間規劃體系,反映國家層面空間治理的管制邏輯,暨本文重點探討的規劃體系,另一條為面向地方事權的實施規劃體系,主要包括概念規劃、項目策劃與行動規劃等,反映地方層面空間治理的發展邏輯。