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im体育网页版官网行業動態國土空間綜合整治和生

发布日期2020-05-01  浏览次数: 163  作者:im体育网页版官网

依托全域土地綜合整治平臺,全域規劃、整體設計、綜合治理,統籌推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復,整體協調“山水林田湖草”全要素,im体育网页版官网優化生產、生活、生態空間格局,促進耕地保護和土地集約節約利用,解決一二三產融合發展用地,改善農村人居環境,已成為新時期高質量統籌推進農業農村現代化,鄉村振興和生態文明建設的重要抓手。

通過在一定區域內,按照土地利用總體規劃以及土地整治規劃確定的目標和用途,結合土地利用現狀綜合運用行政、經濟、法律、工程技術等手段,對農村生態、農業、建設空間進行全域優化布局,對山水林田湖草全要素進行綜合整治,從而達到提升耕地數量質量、優化國土空間布局、促進土地集約節約利用、改善生態環境的作用。

2017年以來,浙江省在深入調研和綜合研判的基礎上,提出繼承和發展“千村示范、萬村整治”,實施全域土地綜合整治與生態修復。通過以整鄉整村為對象,以土地利用總體規劃為基礎,堅持“山水林田湖路村”全要素整治,創新“土地整治+”模式,按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的理念,統籌全域生產、生活、生態空間,統籌山水林田湖路村系統治理,優化國土空間開發格局,激發鄉村振興活力,釋放鄉村振興潛能。

同時,在實踐過程中,浙江省不同地區因地制宜,綜合運用永久基本農田整備區制度、優化土地利用規劃和布局、新增建設用地計劃指標獎勵、優化城鄉建設用地增減掛鉤政策等措施,推動土地整治與多元要素跨界融合,轉變了單個項目零敲碎打進行的整治模式,形成多功能定位、多對象整治、多目標實現、多部門參與、多元投入的格局。目前,浙江省農村全域土地綜合整治工作已領跑全國,為全國各地開展鄉村全域土地綜合整治試點提供了實踐樣本。

在實踐過程中,上海市創新探索出“規劃引領、盤活土地、整合資金、統籌推進、創新機制”的郊野公園建設路徑。從生態保育理念出發,基于上海市城郊農村地區的耕地、水系、綠地、自然村落、歷史風貌等現有生態人文資源,綜合整治田、水、林、路、村等要素,并建設必要的配套服務設施,構建集休閑游憩、生態保護、產業升級、農村發展等多功能于一體的開放式、復合型生態郊野空間。不僅有效盤活了土地資源拓展城市發展空間,而且破解了農村生態惡化難題,極大改善了城郊農村地區的生態環境質量。

一是我國農村普遍存在承包土地分散化、碎片化,缺乏對田、水、林、路等要素統一規劃,制約了農業生產規模經營;二是農村建設用地的居民點呈現雜亂無序、分布散亂的特征,不利于土地集約節約利用。三是在開展全域土地綜合整治項目過程中,涉及多部門參與,各部門實施的項目之間的統籌規劃缺乏有效銜接,難以實現預期效果。

相對于傳統的土地整治,全域土地綜合整治的對象更加多元化、范圍更廣,在實施過程如何嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不下降、農民利益不受損,杜絕形象工程等脫離主線的行為,目前沒有形成一套有效的監管機制。

一是按照“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統思想,突出生態優先,通過全域規劃、整體設計、全要素治理,因地制宜統籌推進高標準農田建設、耕地提質改造等農用地綜合整治,建設用地復墾、低效用地再開發等農村建設用地整治,以及廢棄礦山綜合治理、河流流域治理等生態環境整治修復;

三是建立統一協調的工作平臺,協調政府各個相關部門以及社會相關組織和企業,系統整合自然資源、農業農村、生態環境、交通、水利等各方資源推動鄉村全域土地綜合整治工作;完善全域土地綜合整治項目的報批規則,簡化審批事項、審批流程和審批材料;允許試點地區綜合運用美麗鄉村建設、城鄉建設用地增減掛鉤、低效用地再開發、基本農田等相關政策手段,對全域土地綜合整治實施的各類項目實行統一規劃管理。

二是拓展多種融資渠道,鼓勵金融機構創新農村金融產品和金融服務,探索以全域土地綜合整治的節約指標為抵押物,為全域土地綜合整治相關工程提供長期信貸支持;鼓勵社會資本參與全域土地綜合整治試點各項目建設,鼓勵有條件地區的農民利用農房抵押貸款政策參與全域土地綜合整治建設。

加大對全域土地綜合整治相關政策的宣傳,充分發揮農村集體經濟組織和農民的主體作用,引導農民了解并參與到全域土地整治項目各個環節,包括規劃、選址、實施及驗收等,尊重和保障農民的知情權、參與權、監督權和收益權。

依托國土空間基礎信息平臺,整合與全域土地綜合整治相關的現狀數據、規劃數據、管理數據、社會經濟類數據等,搭建全域土地綜合整治監管系統,設計“一張圖”應用、規劃管理、項目管理、綜合評價、監測預警和統計分析等功能,實現全域土地綜合整治項目從立項、審批、實施、驗收全流程信息化管控。

把握“堅持系統思想尊重自然、堅持規劃引領節約集約、堅持政府搭臺農民主體、堅持因地制宜循序漸進”原則;重點抓好農村用地空間治理、農用地整治、農村建設用地整治、生態環境整治工作;防止“片面追求新增建設用地指標,大拆大建、建新不拆舊,政府大規模負債,以及引入社會資本建別墅大院和私人會館”四種傾向,推動全域土地綜合整治工作良性發展。

為貫徹黨中央、國務院決策部署和中央領導同志重要批示精神,按照部領導關于“從我部職責特別是鄉村規劃、土地綜合整治等角度,深入總結浙江經驗,做好工作”的要求,充分發揮土地綜合整治的平臺和抓手作用,更好履行黨中央賦予我部“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”,扎實推動鄉村振興戰略和生態文明建設。在赴浙江實地調研土地綜合整治和總結地方經驗、分析問題的基礎上,開展全域土地綜合整治促進鄉村振興和生態文明建設的對策建議如下。

一是貫徹習近平總書記等中央領導重要指示。2018年10月,習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”工程作出重要批示:浙江“千村示范、萬村整治”工程起步早、方向準、成效好,不僅對全國有示范作用,在國際上也得到認可。要深入總結經驗,指導督促各地朝著既定目標,持續發力,久久為功不斷譜寫美麗中國建設的新篇章。2018年4月,胡春華副總理在“全國改善農村人居環境工作會議”上指示:有條件的地區整村連片推進“田、水、路、林、村”綜合整治。

二是部署落實國家戰略規劃。鄉村振興戰略作為我國經濟建設的一項重要工作寫進了黨章。2018年6月,黨中央國務院發布的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)提出實施農村土地綜合整治重大行動,統籌開展農村地區建設用地整理和土地復墾,優化農村土地利用格局,提高農村土地利用效率。到2020年,開展300個土地綜合整治示范村鎮建設,基本形成土地綜合整治制度體系;到2022年,示范村鎮建設擴大到1000個,形成具備推廣到全國的制度體系,并明確由自然資源部牽頭。此外,《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》《全國土地整治規劃(2016-2020年)》也分別就實施農村土地綜合整治作出了具體部署。

一是能夠有效解決耕地保護和農村土地低效利用問題。為貫徹落實中央生態文明建設總體部署和《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發〔2017〕4號)精神,需要轉變補充耕地方式、擴大補充耕地途徑,一方面嚴格控制成片未利用地開發,切實保護生態環境,另一方面以土地綜合整治為平臺,通過國土空間規劃引領,統籌土地整理復墾、低效建設用地和農用地整治,促進耕地保護和土地節約集約利用。

二是促進鄉村振興戰略實施的重要平臺和抓手。開展全域土地綜合整治是實現由土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項農村土地管理制度供給和自上而下的頂層設計,是解決農村用地碎片化、無序化、低效化的有力抓手,是實施鄉村振興戰略的重要平臺和抓手。通過全域規劃,優化生產、生活、生態空間格局夯實鄉村振興基礎。通過山、田、水、路、林、村、礦等全要素整治,推動了以土地整治為平臺和紐帶的全產業鏈發展,如“土地整治+現代農業”“土地整治+農村旅游”“土地整治+生態建設”“土地整治+鄉風建設”等等。“土地整治+”模式的出現,有效延長了土地整治的產業鏈、價值鏈和生態鏈,極大豐富了土地整治功能,為實施鄉村振興戰略提供了強勁動力。

近年來,各地根據當地經濟社會發展狀況和自然資源稟賦特點,順應高質量發展綠色發展要求,在耕地占補平衡制度和城鄉建設用地增減掛鉤政策等撬動下,以“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”為特點的土地綜合整治模式逐步形成。實踐證明,土地綜合整治已經成為提升耕地保護和節約集約用地水平,促進鄉村振興戰略和生態文明建設實施的重要平合和抓手。

土地整治工作內涵豐富,不僅包含歷史遺留廢棄工礦土地整治內容,還包含盤活散亂、閑置、低效建設用地和農用地等相關內容,已設立的重點生態保護修復治理專項支出,遠不能涵蓋土地整治固有內容,遠遠不能發揮土地整治功能作用,不能滿足履行我部土地整治相關職能需求。

一是全域土地綜合整治開展政策指導不夠。由于各地實踐探索模式不一,標準不一,政策依據不足,一定程度上影響了土地綜合整治成效發揮,亟需加強頂層設計,明確政策指引,統一規范管理,切實發揮土地綜合整治促進鄉村振興的支撐作用。

二是規劃空間布局約束,限制了土地綜合整治的功能發揮。土地綜合整治最重要的功能就是調整土地利用結構,優化土地利用布局,但目前土地利用總體規劃基于管理需要的剛性約束和原則規定,一定程度上影響了其調結構、優布局的功能發揮。

三是城鄉建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡政策存在一定局限性。各地在已出臺城鄉建設用地增減掛鉤政策基礎上,進行了積極有益拓展探索,取得了“土地、資金、人”多方面共贏,促進了當地的經濟社會發展。但目前我部只允許扶貧上城鄉建設用地增減掛鉤節約指標可跨省域和省域內流轉,鑒于《2019年新型城鎮化建設重點任務》中“允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調劑”的規定,現階段急需拓展城鄉建設用地增減掛鉤和新增耕地節余指標流轉政策。

四是社會資本引入缺少明確的政策支撐。在經濟下行壓力加大,各級政府財政投資銳減以及清理地方政府債務的背景下,社會資本在土地整治領域,尤其是占補平衡和增減掛鉤項目投資方面將逐步替代政府投資,成為主力軍,明確的政策支撐顯得尤為迫切。

落實國家戰略部署屬于中央和地方共擔事權,面對鄉村振興和生態文明建設新任務新要求,迫切需要在國家層面穩定財政資金渠道,解決各級土地整治機構工作經費,充分發揮中央財政資金的基礎支撐作用。按照地方資金為主、中央給予補助形式,加大財政投入力度,積極帶動社會資金投入,多渠道籌集資金,推動土地整治提檔升級,支持地方實施一些全域土地綜合整治示范工程,充分發揮示范引領作用。

按照鄉村振興戰略要求形成農村土地綜合整治制度體系,結合土地綜合整治過多歸于地方事權的情況,如何發揮政策“含金量”,促進土地資源各要素的高效配置和升值,引導、帶動和撬動土地綜合整治市場動力和活力就顯得尤為重要。

一是印發全域土地綜合整治示范村鎮建設的指導意見或通知。按照鄉村振興戰略部署開展農村土地綜合整治重大行動的有關要求,印發全域土地綜合整治示范村鎮建設的指導意見或通知,指導各地在具備條件的村鎮實施全域土地綜合整治。

二是印發關于加強村莊規劃的指導意見。立足我部職能,要求按照“多規合一”要求,以村莊空間規劃為統領,鼓勵通過全域土地綜合整治優化空間布局,明確不同地域空間的功能定位、開發利用整治方向,充分發揮其優化土地利用結構和布局、加強耕地保護和促進土地利用集約節約等功能作用。

三是探索土地綜合整治節余指標省域內流轉政策。為解決“錢從哪里來”,充分用活用好現行土地政策,更好發揮市場配置資源的主體作用,激發市場主體參與土地綜合整治的活力,借鑒重慶、浙江、河南、廣東等地實踐,參照相關政策文件,建設用地節余指標可以省域內流轉規定,在保障扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區節余指標流轉使用的前提下,項目區內通過土地綜合整治節余的建設用地指標可在省域范圍內調劑使用。同時,允許通過土地綜合整治產生的補充耕地指標優先用于占補平衡,節余的指標在省域范圍內優先調劑使用。

四是出臺社會資本參與全域土地綜合整治的指導意見。社會資本參與土地整治項目投資為時尚短,對既有政策規定、業務和技術流程以及利益分配結構都有一定沖擊,進一步引導、規范管理將是下一步政策主線,亟待借鑒廣西、山西等地已有實踐,出臺引導和規范社會資本參與土地綜合整治的指導意見,規范調整業務流程,加強政策銜接,規定節余指標交易收益回報等。

建立陸海統籌、區域聯動的海洋生態環境保護修復機制,加快海岸帶綜合治理,逐步構建科學合理的自然岸線格局,是充分發揮海洋國土空間資源寶庫、經濟潛能、環境本底和生態屏障作用,建設海洋強國的重要基礎和必然要求。

海岸帶是陸海相互作用的地帶。廣義的海岸帶,可向陸上溯至200米等高線區域,向海到大陸架;狹義的海岸帶則是向陸至波浪作用的最高界,向海到波浪作用的下限。可見,海岸帶兼具海陸屬性,海岸帶植物、動物、土壤、水等環境要素受陸地和海洋環境的雙重影響,是地球生態系統中最具生機的部分之一。

海岸帶生態系統是由多種類型的生態系統相互組合而成的,在生態學上屬于過渡型生態系統。一般認為海岸帶生態系統由四個典型生態(子)系統組成,包括海岸生態系統和近海海洋生態系統,以及部分陸地生態系統(如森林、草原等)和部分濕地生態系統(如灘涂、沼澤等)。

我國最近幾年發生的赤潮,間隔時間越來越短,殃及的海域面積越來越廣大,造成的經濟損失也是越來越慘重。雖然赤潮發生的機理還遠未弄清,但目前有一點是公認的,那就是赤潮的發生與海岸帶水體的富營養化程度有關,而近海海域的富營養化則很大程度上取決于排入海域的工業和生活廢水中的N、P及有機污染物。同時,農田施用化肥的大量流失也是海域富營養化的重要來源。特別是沿海城鎮環保基礎設施嚴重滯后,生活污染治理率低,局部海域因陸域和海域排污的影響使海水質量下降。

生物資源破壞主要是由人為破壞、海岸帶污染和生物入侵造成的。紅樹林是生長在熱帶、亞熱帶海岸的潮間帶的木本植物,在我國主要分布在福建、兩廣及海南等地區。紅樹林生長區內有豐富的物種多樣性,生物資源豐富,對全球C、N等物質循環有重要意義,同時又能有效防止海岸侵蝕。紅樹林的破壞,不但損害了海洋生物資源,而且帶來了海岸侵蝕等人為災害。

圍海造地在補充耕地的同時也給海洋經濟可持續發展帶來了眾多的危害。例如灣內納潮量減少、航道水域縮小、港口淤積等。同時,不合理的海岸建設,也引起海岸帶的海水入侵、海岸侵蝕和海岸線后退,海灣環境發生了劇烈變化。

海岸帶保護修復的重點對象就是海洋生物、棲息地(生境),海岸帶生態問題是生物-生境之間不協調的具現,結合海岸帶具體生態問題類型及分布,將海岸帶生態保護修復內容概括為海岸帶環境綜合整治、近岸海域水環境治理和典型生態系統恢復三個方面。

主要包括對重要海灣、河口海域、風景名勝區以及重要旅游區毗鄰海域和大中城市毗鄰海域等的綜合整治和修復。從實踐效果看,通過廢棄碼頭拆除、廢棄物清理、海域清淤、退養還灘、退堤還海、自然岸線修復、人工岸線整治、離岸潛堤建設、防潮堤修建、濱海觀景長廊修建、沙灘整治修復和地質遺跡景觀修復等措施,能有效改善濱海生態環境,提供更多高質量的親水空間。

主要包括對重要濱海濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等典型生態系統的保護修復,改善濱海生態環境,提升海域生物多樣性。通過退養還海、退養還灘和退養還濕等措施,結合堿蓬、蘆葦、紅樹林等植被修復和重建、珊瑚礁移植、人工魚礁投放、海洋魚貝類增殖放流等措施,促進重要濱海濕地生態系統的恢復。

陸源污染物通過地表徑流和排污口等途徑進入海洋,加重了近岸海域水污染程度,打破了海岸帶生態系統的平衡。加強陸海統籌治理,一方面調整陸海開發布局,加快海域養殖產業的生態化和無害化,對海上運輸和其他活動實行嚴格管控;另一方面推進陸上源頭管控,嚴格工業污染排放監管,嚴控農村面源污染,增設污水處理廠,提高生活污水處理能力,減少陸源污染物的入海通量,共同提高污染控制水平。

對生態環境問題較突出的海岸帶,應針對主要問題區或典型生態系統分布開展相應的生態修復工作。對于侵蝕嚴重的海岸線,建設離岸堤、進行人工養灘,逐步恢復海岸自然生態,提高自然岸線保有率;對于受人工圍填海等人類活動影響較大的特色生態系統如濕地、紅樹林、海草床等,應建立國家公園、劃定自然保護區、圈定生態紅線進行就地保護或實施退養還濕、退養還灘,以恢復生境,提高海洋生產力,恢復海洋的活力,提升生態系統服務功能。

生態環境監測系統可以第一時間獲取海岸帶現狀數據,是推動海岸帶生態系統修復保護的基礎。為實現對海岸帶生態環境的多因素、全覆蓋和高頻次監測,需要加快建設高水平的監測隊伍,完善船舶、雷達、衛星和浮標等多種技術手段的立體化監測體系,全面提升海岸帶生態環境基礎保障能力。當海岸帶出現突發性異常情況時,例如污染排放、藻華、赤潮等,立即預警,及時追蹤污染物來源,迅速采取措施,避免重大經濟損失。