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行業動態空間規劃(05180524)

发布日期2020-06-04  浏览次数: 118  作者:im体育网页版官网

全域全要素分類是實現自然資源統一管理和國土空間總體規劃編制的基礎。文章面向市縣國土空間總體規劃,遵循生態文明建設理念,按照自然資源統一管理、國土空間用途管控的要求,im体育网页版官网從人的活動出發,提出以人地關系為分類的總體原則;從“城市人”對城鎮空間的使用特征著手,提出以功能混合為導向進行城鎮空間細分;從“管理者”管理實施需求著眼,提出結合事權與管控方式對分類進行調校的新思路。該分類兼顧了“用途分類”“預留規劃彈性”,“面向管控實施”等要求,旨在為市縣國土空間總體規劃全域全要素分類提供一種新思考。

在自然資源部組建前,國土、規劃、環保、林業和海洋等部門均主導制定了各自的空間分類體系。在自然資源統一管理的新要求下,這些分類體系存在以下不合時宜之處。一沒有實現全域覆蓋,二沒有體現全要素統籌,三沒有契合生態文明的內涵。

目前,業界與學界圍繞“多規協調”過程中的用地分類銜接、新的國土空間功能分區與分類體系構建開展了諸多探索,在自然資源統一管理的新環境下,既有相關研究存在以下不足。一缺少實質性的全域全要素統籌研究。二不完全適應總體規劃層面需要。

國土空間總體規劃的根本目標是更好地滿足“人”的需求,更好地為“人”服務,而實現這一目標的手段就是管理和協調人地關系。人對國土空間的一切使用行為均是人地關系的體現,人地關系有類型之分與強度之別。對于不同類型和強度的人地關系,應采取不同的管理調節手段來達到人地協調。人地關系十分豐富,根據主導功能可歸為生態支撐型、生產利用型和生活服務型三大類型。

研究以功能混合為導向對城鎮空間進行細分,在市縣國土空間總體規劃層面,將城鎮空間分成不同主導功能區類型,明確主導及配套功能構成及要求,具體用地性質及安排需在詳細規劃層面予以明確,既實現宏觀規劃內容向下傳遞,又保留下層次規劃的靈活彈性。

機構改革后,由自然資源部統一“履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責”,原來“部門間打架”的問題得到極大化解,但“內部打架”問題依然存在。有必要從“管理者”的管理實施需求出發,結合事權(自然資源內不同部門)與管控方式對分類體系進行調校,達到同類要素管控主體統一與同類要素管控方式統一的目的。自然資源部組建后,可按照管控主體統一與管控方式統一的原則,對全域全要素分類進行調校。

綜合上述出發點,研究形成全域全要素的分類體系結果,對其與現有各大分類體系進行了比較,并梳理了全域全要素分類體系與三區三線的關系。自然資源部組建后,可按照管控主體統一與管控方式統一的原則,對全域全要素分類進行調校。

研究發現:國土空間規劃要著力強化可持續發展、高質量發展、以人民為中心的發展觀念,在規劃體系建設中處理好空間規劃與發展規劃、國家規劃與地方規劃、總體規劃與專項規劃詳細規劃的關系,把重塑國土空間開發保護格局和推動自然資源節約集約利用和自然資源資產保值增值同時作為新時代規劃的主要任務,全面推進空間規劃基本理論、基礎性方法和前沿性方法研究,創新規劃實施的行政、法治、經濟、社會和技術機制。

強化可持續發展觀念:作為可持續發展藍圖的國土空間規劃,必須強化人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個生命共同體等理念,把嚴守生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界作為規劃的基本任務。

強化高質量發展觀念:作為國家空間發展指南的國土空間規劃,一方面,要為生產力布局特別是國家重大戰略任務的落地提供空間支撐;另一方面,要適應經濟由高速增長轉向高質量發展的要求,以國土開發方式轉變推動經濟發展方式轉變,努力探索出一條高質量發展的新路。

空間規劃與發展規劃的關系:發展規劃重在戰略引導和政策指導,要避免發展規劃空間化。空間規劃重在開發控制和空間組織,要避免空間規劃產業化。發展規劃要適應國內外發展環境和市場變化,期限不宜過長;空間規劃著眼長遠可持續發展,期限不宜太短。

國家規劃與地方規劃的關系:國家規劃要體現國家經濟社會發展的戰略要求和國土空間開發保護的國家意志,把握好總量和關鍵變量,把握好底數和基本控制線,把握好規則和重大關系。地方規劃要堅持全國“一盤棋”,承接和落實好上位規劃的各項要求,也要因地制宜,突出地方特色,提高規劃的可行性和可操作性。

總體與專項、詳細規劃的關系:總體規劃是“多規合一”的重點,也是規劃體制“重構式”改革的關鍵。專項規劃是總體規劃的深化和補充,是針對市場失靈所采取的必要管控措施,加強與總體規劃的協調銜接,提高專項規劃的協同性和針對性。詳細規劃是在總體規劃、專項規劃指導下對具體地塊用途和開發強度等作出的限制性規定,是各項開發建設活動的直接依據。

重塑國土空間:一要著力營造空間。要堅持增量規劃與存量規劃并重、空間開發與空間修復并舉、地上開發與地下開發兼顧。二要大力優化空間。要協調安排生產、生活、生態空間,統籌布局城鎮、農業、生態空間。三要推動共享空間。要推動區域一體化發展,促進城鄉融合發展,推進空間多功能混合利用。

推進前沿性規劃方法研究:以大數據、云計算、物聯網、移動互聯網、人工智能、5G網絡、無人機、自動三維建模等為代表的新一代信息科技與測繪地理信息技術深度融合,催生了時空信息平臺等前沿應用型技術,為國土空間規劃能力建設創造了重要條件。

隨著“多規合一”的推進,中國空間規劃的實施面臨全新的任務、環境和挑戰,要抓住空間規劃體制改革契機,全面創新和完善規劃實施的行政、法治、經濟、社會和技術機制。改進行政管理,推進“多規合一”,堅持一張藍圖繪到底,不另設其他空間規劃,強化專項規劃、詳細規劃與總體規劃的協調銜接;嚴格規劃修改條件,防止隨意修改規劃;建立統一的國土空間用途管制制度。推進法治建設,加快完善規劃實施的法律法規體系;加強空間規劃執法和司法,嚴肅查處違規建設行為。強化經濟調節,綜合運用區域、產業、財政、金融等手段,發揮重大基礎設施和重點工程項目的投資導向作用;建立健全發展權轉移制度,完善財政轉移、生態補償、耕地保護補償等公共政策工具。創新社會治理,支持政府間通過簽訂合約來推動空間規劃落實;完善社會監督,擴大公民有序參與規劃。推廣先進技術,加強對空間資源利用變化的動態監測,建立規劃評估預警機制,健全規劃定期評估制度。

國土空間規劃體系,是國家治理體系及治理能力現代化的重要組成部分。國家確立“分級分類”國土空間規劃體系的要求,也提出各地可“因地制宜”決定市縣及鄉鎮的編制形式,為地方探索市級以下空間治理體系留下充足彈性,地方政府面臨重構空間治理架構的難得機遇。國土空間規劃體系,是一個規劃編制體系,更是一個空間治理(管理)體系,需要匹配地方行政體制。國家推進自然資源部門職能改革,東莞啟動強化功能區統籌優化市直管鎮體制改革,東莞空間治理體系重構迎來窗口期。本文聚焦空間規劃體系的構建,認為東莞國土空間規劃體系應匹配政府社會治理體系,結合治理體系可探索構建“兩級四層三類”國土空間規劃體系,結合行政管理改革,創新市鎮兩級規劃編制形式,構建“片區指引”、“管理單元”的“規劃管理模塊”優化規劃傳導機制。

社會經濟體量的增長,城市化的快速推進,對治理體系與治理能力提出更高的要求。空間規劃作為城市治理的重要部分,也不斷匹配城市治理層級,調整自身規劃體系,創新規劃技術手段,滿足不斷增長的現代化治理需求。《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)中要求建立國土空間規劃體系并監督實施,提出分級分類建立國土空間規劃,建立國家、省、市縣、鄉鎮等層級規劃,以及總體規劃、詳細規劃、專項規劃三類規劃。新的國土空間規劃體系也為地方政府創新空間治理體系留下充足彈性。

層級傳導要求強化:根據《若干意見》,我國按照“分級分類”的方式,建立不同行政管理層級各有內容側重的空間規劃體系。在新的國土空間規劃體系中,要求各層級規劃做好“分層分級”的剛性管控要素,也要求各層級規劃之間做好剛性傳導。

次區域規劃重要性凸顯:在新的國土空間規劃體系中,位于城市總體規劃及詳細規劃之間的次區域規劃愈發重要。一方面,該層級規劃需要“承上”,承接市級規劃對于地方的發展定位、目標、規模、底線管控、重大設施落實等任務,并制定落實到用地分類的土地用途管制方案;另一方面,該層級規劃需要完成“啟下”的任務,詳規的編制需要上層級規劃的指引,或者說需要上層規劃下達規劃編制的“任務書”。

“市直管鎮”體制下的空間規劃體系:東莞行政管理采用“市直管鎮”的方式,市級以下不設縣區級政府,市直管32個鎮(街)。東莞國土規劃管理體系一直保持“垂直管理”的模式。同時,東莞采取“市局+規劃管理所”的市域規劃管理架構。鎮街規劃管理所實行行政上鎮街管理,業務上接受市規劃局指導的模式,實際上主要為“屬地管理”,體現鎮街發展訴求。

空間規劃體系創新的探索:一次區域規劃編制探索,2013年水鄉總規嘗試通過編制幾鎮合一的水鄉經濟區總體規劃,解決市總規向鎮總規傳導的問題。二規劃編制與管理體系探索,市總體規劃探索構建“市城鄉統籌規劃+各組團總規”的新規劃體系,探索構建“市規劃局—片區直屬分局—鎮街規劃管理所”的三級規劃管理架構。三實施傳導機制的探索,通過單元探索總規的實施傳導,以及公共服務設施分層配置的體系。

建立“兩級四層三類”規劃編制體系,兼顧市域統籌與鎮街活力。基于“市直管鎮”兩級行政體制,匹配“市、片區、鎮(街)、社區”四級社會治理體系,形成東莞“兩級四層三類”空間規劃體系。“兩級”為市、鎮兩級法定規劃,“四層”為“市-片區-鎮(街)-單元”四個規劃管理層級,“三類”為總體規劃(市、鎮(街)國土空間總體規劃)、詳細規劃、專項規劃。

匹配東莞市“市-片區-鎮(街)-社區”的行政管理體系,構建“市-片區-鎮(街)-單元”的空間規劃體系。市級規劃需要編制市級規劃戰略內容,提出城市發展方向、底線管控、發展規模、重大設施等重大問題,并將市級規劃內容按照六大片區差異化發展目標,分解細化至片區指引。鎮級規劃需要編制鎮級空間方案和單元導則。