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发布日期2020-01-09  浏览次数: 78  作者:im体育网页版官网

im体育网页版官网黨中央、國務院高度重視三條控制線的劃定工作,黨的十九大報告明確提出劃定完成三條控制線。近年來,三條控制線劃定在取得階段性進展的同時,也暴露出多頭管理、交叉重疊、規則沖突等問題。為貫徹落實黨中央的要求,解決三條控制線劃定問題,中辦、國辦近期印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》,明確了三條控制線劃定與管理的總體要求、劃定原則、協調規則、落實路徑和保障措施,為建立國土空間規劃體系、實施國土空間用途管制和生態保護修復奠定了重要基礎。總體來看,在國土空間規劃中統籌劃定三條控制線,主要體現五大趨向:

三條控制線的基本定義體現了維護國土空間開發與保護安全底線的本質內涵。一是明確提出生態保護紅線是指“在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域”;二是明確提出永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給,實施永久特殊保護的耕地;三是明確提出城鎮開發邊界是在一定時期內因城鎮發展需要,可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界。生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界,分別是維護國家和區域生態安全、糧食安全和城鎮化健康發展的底線。

三條控制線的定位及作用是以約束手段倒逼綠色高質量發展。將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。統籌推進三條控制線劃定,是加強源頭保護、推動綠色發展的有力保障。通過統籌劃定三條控制線,處理好生活、生產和生態的空間格局關系,形成源頭保護的實體邊界,明確資源環境保護底線和開發利用上限,推動形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式,提升國土空間開發利用質量和效益,全力守護青山綠水,形成美麗中國建設最根本的制度保障。

三條控制線劃定的科學基礎是資源環境承載能力和國土空間開發適宜性。三條控制線是國土空間開發與保護的底線,要劃好底線首先要搞清楚資源環境的限制性在哪里、短板是什么、風險在哪里,最壞的情況是什么、最好的結果要什么,哪種類型、多大規模和多高強度的開發利用活動是允許的,哪些是不允許的,這樣才能從容應對、掌握主動。《指導意見》明確以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎,優先保障生態安全、糧食安全、國土安全,強化底線約束。自然資源部正在牽頭推動的“雙評價”,針對不同的國土空間開發利用方式,分別從生態保護重要性、農業生產適宜性、城鎮建設適宜性3個角度進行資源環境單要素和綜合評價,作為三條控制線劃定的科學基礎。

充分利用原有工作基礎和成果,重點針對矛盾沖突區域進行協調。截至目前,京津冀3省(市)、長江經濟帶11省(市)和寧夏回族自治區共15省(區、市)生態保護紅線劃定方案已經國務院批準;全國劃定永久基本農田15.5億畝,已完成上圖入庫、落地到戶;北京等14個城市的開發邊界劃定已完成,其他部分城市形成了初步成果。但是由于3項工作都是獨立開展,相互之間協調不足,出現了生態保護紅線與永久基本農田、村鎮建設、礦業權、人工商品林之間的矛盾沖突。充分利用現有劃定相關成果基礎上,結合編制國土空間規劃,重點解決過去存在的三條線交叉重疊、沖突難落地等問題,統籌劃定落實三條控制線,不是重起爐灶、推倒重來,而是對現有工作的優化和完善。

以國土空間規劃體系為依托,逐級落實三條控制線。按照“多規合一”的要求,統籌考慮國土空間保護和開發、區域和全局、當前和長遠問題。橫向上,統籌全域陸海空間,落實主體功能區戰略和制度,按照統一底數、統一標準、統一平臺、統一管理的要求,在國土空間規劃中優化落實三條控制線,確保原則上互不交叉重疊。縱向上,與不同尺度國土空間管理事權相匹配,結合不同層級國土空間規劃編制實施,自上而下逐級劃定,將三條控制線落到圖斑地塊。此外,三條控制線既針對現狀,也面向未來,既是科學技術線,也是政策制度線,既是權益線,也是責任線,必須與國土空間規劃體系建立和監督實施緊密結合起來。

自然資源部門統一管理三條控制線,統一履行所有國土空間用途管制職責。過去三條控制線劃定工作,分別由5個牽頭部門劃定。其中,生態保護紅線由原環境保護部、國家發展改革委牽頭劃定,永久基本農田紅線由原國土資源部、原農業部牽頭劃定,城鎮開發邊界由原國土資源部、住房和城鄉建設部牽頭劃定。這樣既無法實現空間保護與保護底線約束目標,也使地方政府的空間治理行為無所適從。中央機構改革后,組建自然資源部,將原主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃編制管理職能,以及三條控制線劃定管理職能統一起來,在國土空間規劃中,統籌劃定三條控制線,加強空間管制的底線管控和剛性約束,有利于行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,提升國土空間治理綜合效能。

遵循客觀規律,統籌陸海和區域。生態系統、農業生產、城鎮發展各有自身規律,要尊重自然和經濟社會發展規律,以科學評價為基礎,綜合考慮國土空間本底條件、開發利用現狀和未來發展導向,協調三條控制線具體落位。三條控制線的劃定要統籌考慮山上山下、地上地下、陸地海洋、流域上下游,盡量保持山體、流域等生態系統的完整性,堅持上下聯動、區域協調,統籌布局生態、農業、城鎮空間。各級政府對本行政區內生態保護紅線的布局進行統籌協調,充分與相鄰行政區域生態保護紅線劃定結果進行銜接與協調。

統籌不同主體功能,各有側重分類劃定。三條控制線作為生態、農業和城鎮等不同功能類型的國土空間底線,要根據其主體功能科學布局,形成各具形態、錯落有致、相互銜接的空間格局,建立健全分類管控機制。按照生態功能劃定生態保護紅線,優先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態功能極重要區域,以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域,以及具有潛在重要生態價值的區域劃入生態保護紅線。按照農業生產功能保質保量劃定永久基本農田,依據耕地現狀分布,根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況等條件,在嚴守耕地紅線基礎上,按照一定比例,將達到質量要求的耕地依法劃入。按照城鎮發展集約、適度、綠色、宜居的要求劃定城鎮開發邊界,以城鎮開發建設現狀為基礎,綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力,框定總量、限定容量,防止城鎮無序蔓延。

強化銜接協調,解決現實邊界矛盾沖突。當三條控制線出現矛盾時,遵循生態優化、保護優先和綠色發展、高質量發展的原則,生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性,確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變;永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性,確保數量不減少、質量不降低;城鎮開發邊界要避讓重要生態功能,不占或少占永久基本農田。由于矛盾沖突集中在生態保護紅線與其他兩條控制線以及與土地和礦產開發利用等之間,要根據所在區域的生態功能重要性和生態安全格局完整性(如是否位于自然保護地甚至是核心保護區),來判定究竟是否調整生態保護紅線;根據其他控制線或各類開發利用活動對生態保護目標和主導生態功能的影響程度,來判定是保留在生態保護紅線內還是有序退出。

對不同空間功能的需求目標,依法實施差別化嚴格管理。三條控制線劃定與管理,要堅持以人民為中心,適應人民群眾對國土空間日趨豐富多元、復雜多樣的需求。三條控制線的劃定目標不同,其管理也要體現不同的功能定位和需求。生態保護紅線按照禁止開發區域進行管理,嚴禁不符合生態功能定位的各類開發活動,對自然保護地核心區和一般區域實施差別化管控:自然保護地的核心保護區原則上禁止人為活動,其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動,在符合現行法律法規前提下,除國家重大戰略項目外,僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。各類城鎮集中建設活動的選址,各類非農產業園區的設立,自然岸線的開發建設等,嚴格限定在城鎮開發邊界內。

對發展的不確定性,建立預留彈性空間和動態調整機制。三條控制線是對未來發展的保障,也要積極應對發展的不確定性,對未來空間需求變化做出合理預判,如在城鎮開發邊界內科學預留一定比例的留白區,作為未來發展的彈性空間。此外,還建立了三條控制線的調整機制和路徑:一是自然保護地邊界調整的,自動調整生態保護紅線;二是由自然資源部統一開展全國生態保護紅線評估調整、永久基本農田整改,并由國務院審查批準;三是通過各級國土空間規劃調整完善程序來實現三條控制線的調整。

貫徹國家意志和落實地方責任,實施分級審批和管理。為將三條控制線守住并維護好,需要強化國土空間開發保護的精準性和差別化,與五級國土空間規劃編制審批權責相匹配,在三條控制線的審批和監管上賦予不同的職責。借鑒永久基本農田保護的經驗,將生態保護紅線和須報國務院審批城市的城鎮開發邊界的劃定和占用、調整的審批權限上收至國務院。對因國家重大戰略項目涉及生態保護紅線、永久基本農田占用的,須報國務院審批。城鎮開發邊界調整報國土空間規劃原審批機關審批。鼓勵省級政府因地制宜開展地方立法,對于生態保護紅線內允許的對生態功能不造成破壞的有限人為活動,制定具體監管辦法。

全流程全生命周期的協同治理。建立涵蓋自然資源調查、資源環境承載能力和國土空間適宜性評價、三條控制線劃定、用途管制、監測監管一體化的國土空間治理全流程全生命周期的動態監管體系。建立健全統一的國土空間基礎信息平臺,實現部門信息共享,嚴格三條控制線監測監管。強化嚴格監督考核,將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內容。國家自然資源督察機構、生態環境部要按照職責,會同有關部門開展督察和監管。

各級政府多部門的協同治理。合理匹配各級政府和各部門的空間治理事權。自然資源部要強化統籌協調工作,會同生態環境部、國家發展改革委、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部等有關部門建立協調機制。地方各級黨委和政府對本行政區域內三條控制線劃定和管理工作負總責,各有關部門要依據本部門職責配合做好有關工作,制定有利于科學劃定和嚴格守護三條控制線的政策,形成合力。組織、人事、審計等部門要將三條控制線劃定管理作為國土空間規劃執行情況的重要內容,納入對領導干部的綜合考核評價中。紀檢監察機關要加強監督。

政府、市場與社會多元主體的協同治理。要守護好三條控制線,需要發揮好市場對資源配置的決定性作用和政府的管控和監督作用,統籌做好各方利益平衡與協調。由于不同區域在國家生態安全和糧食安全中的定位和作用不同,也需要建立損害者賠償、受益者付費的國土空間保護補償機制,建立健全糧食主產區和重點生態功能區的轉移支付政策;各級政府應加大對永久基本農田、生態保護紅線保護和監管財政投入力度,建立保護補償專項基金。鼓勵地方各級人民政府建立政府引導、市場運作、社會參與的多元化投融資機制,引導社會力量參與到永久基本農田和生態保護紅線的保護和監督中。

2013年,十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》,2014年,十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,這些重大決定為新時代的發展指明了航向。同樣重要的還有2018年十九屆二中全會通過的《關于修改憲法部分內容的建議》,十九屆三中全會通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》,加上本次通過的若干重大問題的決定,共同構建了新時代國家治理體系的根本框架。

顯而易見,與其他領域類似,我國的城市規劃既有吸收、引進其他國家先進經驗的成分,更有根據我國自身政治、經濟和社會環境,契合我國治理體系的創新與探索。總結70年規劃工作的經驗教訓,從制度層面闡述我國經濟社會發展、資源保護和人居環境建設等領域的巨大成就,一方面有助于我們更深入地理解“中國之治”的制度支撐,進一步確立制度自信和道路自信,另一方面也有助于國際社會更加全面準確地理解“中國故事”背后的成功秘訣。

筆者多年前曾經說過兩句話,“一流的實踐機會,二手的規劃理論”,描述了我國規劃領域理論建設落后于專業實踐的狀況。這兩句話后來被專家學者們廣為傳播,并且有一批有志于理論研究的專家取得了不少喜人的重要學術成果。不過毋庸置疑,發達國家的學者基于西方既有理論范式,對我國規劃實踐的觀察和分析,在一定程度上有其優勢,如何避免局限性、誤解和偏見,更深刻地揭示“中國規劃”的特色,則需要本土學者從政治學、管理學、地理學、城鄉規劃學等不同視角對我國規劃體系進行深入剖析。

2019年2月,國家發改委印發《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》,提出在都市圈建設呈現較快發展態勢的趨勢下,針對城市間交通一體化水平不高、分工協作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協同發展體制機制不健全等問題,加快培育發展現代化都市圈。作為引領全國經濟社會發展的先行地,珠三角地區既具備培育都市圈的良好基礎,也率先暴露出了一系列亟需在都市圈層面解決的實際問題。本文從珠三角國土空間發展現狀出發,聚焦于都市圈這一承上啟下“腰部”空間單元的戰略意義和實際問題,初步提出四個方面的都市圈建設重點,以期為后續相關研究的深入開展探索方向。