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行业动态空间规划(06010607)

发布日期2020-06-13  浏览次数: 50  作者:im体育网页版官网

规划体系并监督实施的若干意见》(以下称“若干意见”)指出,全国建立“五级三类”的国土空间规划体系。按照“一级政府、一级事权、一级规划”的原则,国土空间总体规划分为“全国、省、市、县、乡镇”五个层级。目前,按照相关文件和技术指南要求,陕西省已经全面启动了省级国土空间规划编制工作,部分城市也在有序推进市县国土空间规划编制工作,但是作为国土空间总体规划编制最基本单元的乡镇一级,im体育网页版官网国家层面并未出台能够指导规划编制的技术文件,目前全国也鲜有乡镇具体开展编制工作。因此,笔者结合有关文件和日常工作经验,对陕西省乡镇国土空间规划编制方法进行了浅显的思考,以供参考。

乡镇上联城市、下接乡村,作为五级国土空间规划体系的最基本单元,承担着由上传导、中间管控、向下指导的重要作用,因此乡镇国土空间总体规划发挥的主要作用应当包含三个方面的内容。一是贯彻落实省、市、县国土空间规划关于本乡镇的具体要求,有力保障重大战略布局的落实;二是摸清乡镇全域各类资源底数,明确刚性管控要求,划定国土空间保护开发格局,完善全域支撑体系,指导集中建设区建设发展,形成国土空间“一张图”;三是建立规划刚性传导体制机制,指导各项专项规划、详细规划、乡村规划的编制和实施。

1、编制主体:市县与镇国土空间规划合并编制时,规划编制主体为市县人民政府,由市县自然资源主管部门会同相关部门及镇人民政府开展具体工作。以几个乡镇为单元编制镇级国土空间规划时,规划编制主体为县人民政府,由市县自然资源主管部门牵头会同相关部门及乡镇人民政府开展具体工作。单独编制镇级国土空间规划时,乡镇人民政府作为规划编制主体开展具体工作,县自然资源主管部门与其他相关部门应予以协助。

3、数据基础:乡镇国土空间总体规划应当以第三次国土调查成果数据为基础,形成统一的工作底数。结合基础测绘和地理国情监测成果,收集整理自然地理、自然资源、生态环境、人口、经济、社会、文化、基础设施、城乡建设、灾害风险等方面的基础数据和资料,以及上位国土空间规划和相关规划成果、审批数据。

通过开展生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价、农业生产和城镇建设承载规模评价,识别生态保护极重要区,明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间,为编制国土空间规划,优化国土空间开发保护格局,完善区域主体功能定位,划定三类空间和三条控制线,实施国土空间生态修复和国土综合整治重大工程提供基础性依据,推动镇村国土空间实现高质量发展。

乡镇级国土空间规划评价工作应当在省级、市县级评价结果基础上,从具体落实生态保护要求的视角开展具体工作。评价内容主要包括生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价、农业生产承载规模评价、镇村建设承载规模评价。

贯彻生态文明、高质量发展理念,落实国家、省重大战略部署,结合乡镇自身发展条件和区域发展环境,从国土空间格局、土地利用管制、生态保护修复、镇村发展布局、支撑体系建设、规划实施保障等方面提出近、远期规划目标。

以“双评价”分析为基础,结合规划目标与战略,合理安排城镇、乡村、产业开发轴带和重要节点、重大交通基础设施网络,构建城乡一体,多中心、网络化、组团式、集约型的国土空间开发格局。统筹“山水林田湖草”等保护类要素,落实生态、农业、历史文化等重要保护区域和廊道,因地制宜确定国土空间保护、修复、治理总体格局,构建全域保护与开发协调发展的国土空间总体格局。

在国土空间管制分区划定的基础上,将全域划分为永久基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、村庄建设用地区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区、其他用地区,分别确定各区面积和管控规则。

制定全域土地利用结构优化调整方案,明确规划导向,提出结构优化、布局调整的重点和方向,合理确定农用地、建设用地、其他用地等的规模及比例结构。核算规划基期年、2025年、2035年的各类用途用地增减情况统计表。

贯彻落实上位规划关于国土整治的管控要求以及准入退出和转换规则。综合考虑国土整治潜力、经济社会发展状况、农民意愿及资金保障水平等因素,制定国土整治方案,确定整治的类型、规模、范围和方式。统筹推进农村土地综合整治,规范开展城乡建设用地增减挂钩。对存量低效用地加强评价和引导,调整优化农村居民点用地布局,加快“空心村”整治和危旧房改造,完善农村基础设施建设与公共服务设施供给。

以“山水林田湖草生命共同体”系统思想为指导,针对镇全域自然生态存在的主要问题,明确生态修复的重点任务、重点区域、具体措施和要求,系统开展矿山生态修复、土壤污染治理、水生态修复及其他重要生态系统保护修复,提高生态空间完整性和网络化。

结合全域国土空间总体布局发展要求,针对镇村空间布局、镇村规模等级结构与规模存在的问题,研究确定镇村发展调控策略,明确中心村与基层村,结合农业产业发展布局,确定镇村职能结构和规模等级,构建城乡协调发展的镇村空间结构体系。

结合资源禀赋及产业发展基础,依据乡镇发展战略定位,分别针对第一、二、三产业,科学确定产业发展目标,构建三产融合发展的产业发展体系,统筹规划全域产业空间布局,合理确定重点产业布局位置和规模,明确鼓励发展类、限制发展类、禁止发展类、允许发展类等产业类型,制定产业引导措施。

贯彻落实乡村振兴战略要求,因地制宜,突出重点,充分结合当地发展阶段和实际需要,合理确定全域美丽乡村建设目标。重点从村庄空间布局、环境综合整治、乡村产业发展、基础设施配套、传统文化保护等方面提出美丽乡村发展引导策略,重点解决农民群众最关心最直接最现实的利益问题,把乡村建设成为宜居宜业的美丽新家园。

落实上位规划对公路、铁路、机场、港口等重要交通设施布局和廊道控制要求,提出镇域综合交通发展目标和策略,合理构建城乡综合交通体系,完善镇域道路网布局,明确主次干路等级、走向、红线宽度等要求;提出对公交站场及线路、停车场等的政策指引和规划要求。

坚持城乡融合发展,建立覆盖城乡均衡布局的公共服务体系,确定全域公共服务中心体系,明确教育、医疗、文化、养老、体育等各类公共服务设施的配置标准和布局原则。推动城乡基础设施互联互通,加快公共服务向农村延伸,统筹镇村公共服务设施供给,提出协同共享、均等分级的配置要求,推动农村服务设施提档升级。

落实上位规划有关重要市政基础设施廊道和重大邻避设施控制要求,按照区域协调、城乡统筹、因地制宜、量力而行的原则,确定各类市政基础设施的建设目标,预测全域供水、排水、供电、通信、燃气、供热、垃圾处理需求总量,确定各类设施建设标准、规模和重大设施布局。

按照乡镇发展战略和目标,以“双评价”结果为依据,合理确定集中建设区用地发展方向和规模。对集中建设区空间结构进行优化调整和科学布局。强化城镇建设用地节约集约利用,分别确定各片区(组团)人口规模、用地规模,针对性提出发展目标和策略。

在集中建设区空间布局的基础上,优化集中建设区用地布局,合理确定主要用地类型规模和比例结构。确定集中建设区内公共服务设施、基础设施、绿地广场、文物古迹等的用地界线,引导居住用地、商业服务业用地布局、行政办公用地、工业用地、物流仓储用地等,为国土空间详细规划的编制提供基本依据。

有机衔接乡镇及区域对外交通、轨道交通、公共交通、客运枢纽、货运枢纽、物流系统等重大交通设施布局,确定城镇道路系统,构建道路网络体系,确定道路层次等级及断面形式,布局停车场、加油加气站、非机动车停车场等各项道路交通设施。对公共交通系统和慢行交通系统提出规划目标和指引。

合理预测集中建设区给水、排水、电力、电信、燃气、供热、垃圾处理需求总量,提出各类工程设施的建设目标、规模、标准,确定重大点状设施和重要线性工程的布局位置、路线和管控措施。结合乡镇实际情况,探索开展海绵城市、综合管廊、垃圾分类收集和处理设施建设工作,逐步提升和推广乡镇绿色基础设施建设水平。

建立国土空间规划体检评估机制,加强规划过程性管理,对规划实施情况进行实时监督、定期检查、常态化评估,实施规划动态维护。完善规划实施机制、优化调整近期建设计划和年度实施计划等方式,确保乡镇国土空间规划各项内容层层传递和有序落实。

利用规划展览展示和信息化技术等多种形式,搭建全过程、全方位、高效化的公众参与平台,完善规划公开制度,广泛邀请各领域专家和群众积极参与,提升人民群众参与规划实施的积极性和能力,提高规划编制、决策、实施的可操作性。

据不完全统计,在“多规合一”前中国由政府编制的各类法定规划有80多种,不同规划体系之间存在矛盾是普遍现象。以南京市土地规划、城市规划、生态保护规划、主体功能区划等主要空间规划为例,可以看出以往不同规划体系的目标即使各有侧重。

目标体系明确后还需要制定科学合理的指标控制标准,而关键指标阈值的研究将为规划指标标准的确定提供依据。不同规划指标反映了国土空间满足多目标需求的具体体现,以往分部门的规划指标控制在“多规合一”的国土空间规划编制时,不仅需要研究多目标阈值或极限,还需研究系统优化下的多目标协同与权衡关系。若要对限制性因子的阈值进行科学判断,则必须明晰不同限制性因子对全域“社会—经济—生态”系统的影响机理。

国土空间规划将规划区域分为农业、城镇和生态三大空间(简称“三区”)。未来“三区”划定、空间要素的合理配置需要考虑要素“格局—过程”的互动机理与响应机制,通过耦合“格局—过程”寻求系统优化的空间格局配置情景方案。

经验表明,由于土地特有的自然和经济特性,在政府参与宏观调控中扮演着重要的角色,因此,国土空间规划主要优化对象依然为土地。除了以土地利用结构、布局等作为主要管控指标外,国土空间规划还应将附着在土地上的要素纳入指标管控。

一宏观调控目标:需要满足“生产空间集约高效”、“生态空间山清水秀”的规划愿景,耕地、建设用地、生态用地作为农业空间、城镇空间、生态空间的主要用地类型,研究其冲突及指标管控是实现空间优化的关键所在,均包含空间和非空间指标。

二微观治理目标:以实现“生活空间宜居适度”的规划愿景为主,其面向对象为居民居住生活场所,营造便利、安全、舒适的居住环境是提升居民生活品质的必要条件。规划编制应以基础设施服务均等化、保障全民公共安全、提升居民生活质量等作为指标。

指标阈值的测算的关键在于识别人类活动相关的关键指标,基于对系统内要素相互关系的梳理,考虑大尺度气候变化与区域主体功能等外生因素,结合国土空间规划的目标与指标集,建立人类活动与资源环境的多对多关系。在此基础上,利用系统模型模拟的手段,对关键指标与各个资源环境要素之间的关系进行量化,进而通过识别突变点测度指标阈值。

国土空间规划作为以土地要素为主要规划对象的全域规划,需要统筹协调的目标众多,国土生态系统复杂,该特点决定了构建综合的多目标优化模型辅助规划决策的必要性。本文在结合国土空间规划目标集、指标集及阈值测度的基础上,构建基于“结构+布局”优化的国土空间优化理论框架。

本文从规划目标、指标、管制三个方面构建国土空间规划协同治理机制。一规划目标协同:国土空间规划体系中上位规划要对下位规划发挥引领作用,这就要求不同层级规划在相互衔接的基础上,下位规划构建的目标体系必须符合上位规划的意志。二规划指标协同:在实现协同多目标的基础上,要有明确的指标传导管控。一方面,规划指标要向下级行政单元传导;另一方面,规划指标要实现规划期内年度间的合理传导。三规划管制协同:国土空间用途管制的本质是对自然资源的载体进行开发与保护的管制,是政府运用行政权力对空间资源利用进行管理的行为。

(1)当前的空间规划体系难以满足多目标协同治理需求。由于规划类型多样、目标差异等原因,导致国土空间规划的目标体系尚需进一步梳理明确;合理确定规划指标及其目标值是多目标协同治理的关键,依据规划目标集筛选规划约束指标,科学确定规划指标的阈值范围需要更科学、系统的方法测度;空间规划涉及自然资源多要素,其要素变化及响应需要运用“格局-过程”的系统思维与综合模型,当前空间规划对于要素间的系统互动机理、系统耦合模拟等认识亟待提高。

乡村规划是开展乡村建设、乡村振兴和乡村治理的重要工具与手段,角色和使命非常重要。近年来,全国各地的乡村建设轰轰烈烈,类型多样、丰富多彩,与丰富实践相伴生的是各种各样的反思、争论和批评。围绕实现国家治理体系现代化、推进生态文明建设等重大目标,我国正在面临经济转型、社会转型、城镇化转型。在国土空间规划体系建构的关键时刻,国家提出要编制“多规合一的实用性村庄规划”,这给我们提出了很多新的要求。乡村规划既要有效管制空间环境,也要发挥乡村的经济与社会活力。多规合一的实用性村庄规划到底该怎么编,如何处理好空间规制与发展活力的关系,如何实现上位规划向下位规划的传导,如何处理好系统性规划与简单实用性需求的关系,如何处理好多元协同与发挥村民主体积极性之间的关系,等等,我们确实面临很多的现实困惑和挑战。

理解“多规合一的实用性村庄规划”有三个视角。一是空间规划改革。体现全域全要素空间统筹是这次空间规划改革的核心,村庄规划定义为在开发边界以外、详细规划层面的法定规划,这与过去理解的村庄规划有很大不同。同时,这次改革强调面向管理和实施,“实用性”体现在要“有用,好用,管用”;二是村庄规划实践。近年来各地编制了大量的村庄规划,甚至盲目推进全覆盖,但这些规划到底有没有用,在实际中确实存在很多疑问。规划类型多,参与主体多;行政上也是多头管理,政出多门,从上到下条块分割严重。从这一角度认识“多规合一”需要顶层设计,从规划建设管理到部门协同和社会参与,把各项工作统筹起来,实现多规合一的规划和运行机制。“实用性”同样来自对实践的反思,乡村规划要按需编制,中央文件都强调村庄规划要分类编制,应编尽编、因地制宜,不能搞一刀切;三是乡村发展实际。乡村是生产生活生态高度复合的有机体,村庄规划要有多系统合一的思维,突出问题导向,自上而下与自下而上结合,解决好乡村发展的实际问题。

不同角度的理解存在差异,在实际工作中也存在不同情况。例如同济规划院正在参与的山西岚县长门村规划,这是中国城市规划学会支持中国科协的对口帮扶项目。长门村是贫困村,在项目开展之初即确定这是一个三年规划,结合科协帮扶计划解决村民实际问题。通过调研征集村民意愿,梳理形成项目清单,但这些项目并没有政府专门的资金支持,需要发动社会力量。第一个启动项目是农房改造示范,列入科协推动的农房改造科普示范项目。这类规划注重从解决村庄实际问题出发,是需要的,但与当前空间规划体系改革中定义的村庄规划存在明显区别,之间是什么关系?

由此引发对第二个问题的讨论,即乡村规划体系建设。空间规划的本质是对可持续发展问题的公共干预,作为政府实施空间治理的工具本身具有综合性。当前强调发挥空间规划的基础性作用,及编制多规合一的实用性村庄规划,有其时代背景和特定的语境。从乡村地区发展特点来看,乡村不是以增长为主导的地区,同时地域差异性大,与自然环境高度融合,并且城乡转型造成村庄社会结构不稳定、基层自治能力薄弱等矛盾。这些特点决定了乡村振兴和乡村规划工作是复杂系统工程,需要多样化、体系化的治理手段。村庄规划的基础性作用必须与乡村规划体系建设结合起来,这是乡村地区的特点决定的。

二是政策体系建设。乡村发展不仅是物质性建设,更重要的是政策性因素,如何统筹两者关系是规划工作的难点。比较典型的是县域规划中村庄分类和村庄布点规划,背后都需要一套完整的政策设计。特别是村庄发展问题具有动态性,乡村的前景和趋势与政策因素是相互作用的。

三是规划编制体系。从宏观的政策性规划到微观的实施性规划,不同层次的空间规划里都应当有乡村规划的内容,并且类型多样,包括建设性的规划、针对某一系统的专项规划,以及针对某一时期的阶段性规划等。村庄规划的法定性要放在编制体系构建的角度来认识,需要协调好和其他规划之间的关系,发挥法定规划在推动多规合一中的基础性作用。

综上观点,法定村庄规划的定位应该放在规划体系改革和国家空间治理体系建设的语境下认识。详细规划经历了面向开发建设、面向规划管理、面向空间治理三个层次的演化,村庄规划作为建设管理依据,其法定性应加强管控性内容,本身不应该成为建设规划。

强调“多规合一”和“实用性”是乡村发展实际需要,也是规划体系改革需要。要加强乡村规划体系建设,理清村庄规划和乡村规划体系建设的关系,这将是一个不断改革和完善的过程。规划方法上要体现乡村的主体性,尊重村民意愿是基本方法,处理好自上而下和自下而上的关系,既要避免过度行政化,也要避免过度自治化。

要探讨实用性村庄规划到底该如何编制的问题,首先需要了解当前的村庄规划为何不实用的问题。在我看来,主要有以下几个方面的原因:第一,今天编制村庄规划的规划师大多不了解乡村。有些人有农村生活经历,但是作为村庄的优秀人才,他们早已离开了农村,农村只是他们的记忆;很多人连农村都没有去过,规划任务是作为其所在单位的工作安排不得不做的。从经营的角度来说,目前村庄规划无利可图。村庄规划要求规划师要充分了解村庄,因此,必须有大量的时间深入村里调研以了解村民诉求,然而,由于规划收费价格低廉,往往导致调研成了走形式。规划师不能深入了解村庄,导致了做出来的规划成果只能应付检查。第二,导致村庄规划不实用的更主要的原因是村庄没有能力实施规划。目前,全国各地不止村庄,即便到了乡镇也没有几个科班的规划专业人员,因此,按照当下技术性很强的规划编制方法所完成的技术成果,村庄和乡镇作为实施主体基本上连看得懂成果的人都找不出来,最终只能按上级领导的指示实施几个建设项目,完全无法达到规划预期的系统性实施过程和结果。第三,当前的村庄规划体系庞杂且建设发展呈九龙治水的格局。本该村庄做主的规划村庄做不了主,每个部门在乡村振兴国家战略面前都有任务与要求,都在为村庄编制各种各样的规划。门类繁多的规划编制都是要政府财政掏钱的,然而当下大多地方政府财政压力都很大,只能对各种规划撒撒胡椒面,其结果必然导致规划编制了很多,却无一做到实用。

上述问题表明了当前村庄规划不应做太急,亦不宜做太多。那该如何编制村庄规划,选择哪些村庄来展开深入的规划呢?我们必须解读乡村振兴的战略要求。首先,不能孤立地看待乡村振兴战略。十九大的乡村振兴和十八大的新型城镇化战略是双轮驱动的两大战略,中国发展的主旋律依然是城镇化,其中,新型城镇化战略是拉力,乡村振兴战略是推力,二者共同的目标是推动城乡现代化。因此,乡村振兴不是村村点火户户冒烟,而是要分类推进乡村振兴,也就是说并不是所有的村庄都需要发展,也不是所有的村庄都需要规划。其次,我们需要清楚乡村振兴的目标。乡村振兴的目标是推动乡村社会的全面发展,推动每一个老百姓的观念意识思想的现代化进程。今天村庄规划的目标不清晰,甚至极其功利,例如很多人认为资本下乡是实现乡村振兴的唯一途径,在我看来,如果资本下乡不是以促进老百姓就业和带动乡村社会全面发展为目标的,这与耍流氓无异。我们清楚,社会是分层的,人与人、群体与群体之间是一种竞争关系,在社会竞争中,农民无疑是弱势群体。因此,乡村的产业设置不仅要确保国家的粮食安全,更重要的是让“耕者有其田、居者有其屋”,为老百姓留一个供他们安养生息的场所。把乡村作为资本游戏的规划对国家和社会稳定来说是最大的犯罪。再次,乡村振兴是分阶段的。当前我们面临的第一个时间节点是2022年,即党的二十大。国家乡村振兴战略规划当中明确提出:到2022年,乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全、探索形成一批各具特色的乡村振兴模式和经验,乡村振兴取得阶段性成果。在我看来,这个阶段就是要通过试点为每个地方找到下一步可推广可复制的乡村发展模式,不是盲目地针对所有村庄、针对全面的乡村地区展开规划设计,而是有针对性地选择不同类型村庄展开试点性的规划、建设。试点什么时候推广普及呢?这是2022—2035年之间的目标任务。

结合村庄规划不实用的原因及对乡村振兴战略的解读,关于实用性村庄规划的编制有三点建议。第一,传统规划的理念与方法在今天大背景下依然有积极作用,但要明确,其主要是作用于县域及以上的行政单位,县域以下没有实施规划的能力。乡村振兴的大量相关工作,如村庄布局规划、村庄分类、村庄土地利用、三线划定等各种规划管控,我认为在县域的层面展开就行,这个层面的规划是能够得到实施的。同时,我建议县域层面的规划要制定“村庄规划设计条件”,以指导村庄建设规划层面的工作。到了村庄层面就没有必要再做全面的规划了,村庄数量太多,地方政府受不了规划编制带来的财政压力。第二,村庄层面编制建设性规划就好。要发挥村民主体的作用,就要编制老百姓看得懂的规划,那些充满着数据、指标的管控性规划,老百姓看不懂,也不关心,在县域层面统筹就好。要想规划能够得到实施,一定要清晰明了、简单有用。我们在实践过程中一直在推动简化村庄规划编制成果,推出以项目为导向的村庄规划“一村七图”:第一张图告诉老百姓村庄未来的定位,第二张图到第五张图分别说清楚这个村有哪些核心项目、重点项目、美化项目,第六张图说清楚所有项目在未来5年内分别在什么时间段实施、概算出花多少钱,最后一张图告诉老百姓当年度要实施的项目,明确是哪几个、选址在哪里、方案是什么、预算多少钱。这样做的目的是让村老百姓、村三委清楚村庄未来具体的建设方案,有助于形成与村民讨论的平台,使村民真正参与到规划之中。第三,村庄规划需要规划师下沉到村,并自觉拓展自身能力。村庄的差异性很大,很难用统一的模式编制出对每个村都有效的实用性规划,因此我们要下沉到村,真正理解农村,理解百姓需求,才能编制出符合村庄实际的有用规划。同时,我们要理解,村庄的体量很小,养不起那么多专业人员,因此,不能像城市规划那样有明晰的专业分工,乡村规划师需要拓展自己的能力,遇到什么问题就要解决什么问题,以确保乡村做得起规划。

总之,只有真正贴近乡村的实际需求,才是今天规划师实质性应对实用性村庄规划应有的心理准备。未来已来,不管你愿不愿意面对,村庄的现实、村庄的需求就在那里,我们只有沉下身去,实现自我的转型,才有可能让乡村规划真正实用起来,不负时代赋予我们的使命。

这样的状况形成两个特点:第一是乡村租赁经济盛行。早期的征地款给到村后,要求村集体不能把钱都分了,要创造实业和解决就业。后来发现实业办不成,因为外来产业有自己的供应链,所以村集体最后都是以租赁经济为主。由于村有土地,所以早期东莞、佛山依托村进行的工业化的量非常大。第二是珠三角与广东其余地区发展差异很大,因为外来投资主要投向珠三角,因此大量的生产要素集中流向珠三角。广东省的历任领导都提出要山区振兴、改变区域发展的不平衡。由于珠三角发展迅速产生虹吸现象,外围地区的村镇大量的人外出打工,于是出现村镇的空心化问题。在以上的背景下,广东大量的乡村面临人口外流和乡村风貌杂乱的问题。很多人外出打工,看到农村的土地和房子是增值的,于是在家也建房子,但房子的首要目的并不是自住,有的甚至是等待拆迁,因此房屋面貌十分杂乱。广东的乡村规划从1990年代开始,那时是广东工业化极速时期,规划以行政村作为单元,发展规划的特征很明显,珠三角乡村工业化的模式对全省产生影响。到了2000年之后,特别是2005年全国提出社会主义新农村建设之后,规划开始转向村容村貌整治。于是可以看到广东乡村规划发生的变化轨迹:1990年代工业化时期产业发展是农民创收的重要来源,规划以工业化为主体思路,规划范围是村全域性的发展规划;到珠三角工业化下村后,发现污染扩散成为乡村工业化难以解决的问题,在2000年代后提出工业反哺农业、城市反哺乡村的问题,这时候乡村规划转向环境和面貌整治。到了2010年代,广东城市化已到60%~70%,这时乡村的多元价值被认识到,这时候乡村规划就开始注重特色,寻找有特色的村连片打造,以促进旅游发展。2014年广东省连续三年开展5个村成片整治补助1个亿的竞投。2017年后,广东省对乡村人居环境的整治走向补短板,确定2700个贫困村,每个村有1500万补助。省的政策的变化,也反映到乡村规划的变化,自2000年代乡村规划由发展规划转变为整治规划后,它也由2000年代的点状治理,到2014年的连片美丽乡村线性整治,再到后来2700多个贫困村,由点线向面的变化。片区联动的乡村规划是十分有意思的,近年住房和城乡建设部推动多方共治共建的乡村规划,我们和广东省建筑院、广东工业大学与广州市设计院四家单位在清远的一个行政村里各做一条自然村的规划,通过联合研讨、联合汇报促进村与村、村与镇、村与区的联动,从而使每个村根据它的特色找到了切入点,结果十分有趣。最近广东省在推动多规合一的实用性规划,随着国家规划体系重新确立,明确了乡村规划是法定详细的规划,这种情况下形成了对乡村规划的新要求。广东省自然资源厅发布了《村庄建设指引》,指引形成了一套规范式的方法,对村庄该怎么编,包括哪些内容,要建立什么样的数据平台进行了规范。规范主要侧重在四方面:一是工作底图,二是规划内容,三是规划成果,第四是工作流程。乡村的状况千差万别,乡村的规划也应该因地制宜,因此规划的方法、内容和成果都应该有各自的特色。规划的指引,并不是想把广东的乡村规划变得简单划一,目的主要有三方面:一是把国家对于新时期乡村规划的要求明确化,如有关耕地和历史文化保护方面的内容需要以行政村为单位表达等;二是总结推广一些过去广东乡村规划中形成的好的经验,如成果表达里要求“一图一表一规则”的规则,是指规划要转化为村规民约来让村民更好地理解和执行;三是明确信息化数据库的建立作为规划很重要的要求,这是将来乡村规划跟国土空间对接的基础,也是建立全省数据化平台的基础。当然,规划指引是省里的基础性或者框架性的要求,各个地级市可以根据自己的条件来选择建立自己的东西,包括软件方面也有推荐。回顾广东乡村规划的变化过程,早年的乡村规划编制的面并不宽,只有那些“有发展机会的村”才编,因此基本上是面向工业化的全域乡村发展规划;后来规划转为侧重乡村环境整治;在广东城市化水平高企后,乡村的历史、文化、生态等多元价值被认识到,“线性”美丽乡村规划成为乡村连片整治、促进乡村旅游发展的手段;目前,在乡村振兴的国策下,以乡村人居环境改善和国土空间有效利用为目的,全域性、多规合一的实用性规划将是乡村规划的新特征。

第一,要站在更高层面认识乡村规划的角色和作用。乡村规划不仅仅是技术层面的工作,它更是推进乡村振兴的一个重要抓手,也是实现乡村治理现代化一个重要的环节。我们要站在这个高度,去理解乡村规划在技术层面应该做什么、如何做。

第二,乡村规划需要因地制宜、精准规划。中国地域广阔、区域差距巨大,乡村面临的实际情况与问题也是千差万别。乡村规划不存在统一的模式,也不能简单地搞所有乡村的规划全覆盖。要因地制宜,遵循问题导向、需求导向,要根据乡村的实际问题、实际需求来编制规划,也就是精准规划、精准施策。

第三,乡村规划需要更加丰富多元的视角。乡村规划仅仅关注物质空间层面的内容是不够的,光靠美丽乡村建设并不能振兴乡村,乡村规划真正要解决问题、要落地实用,还要关注背后的经济社会问题。乡村规划不是万能的,但是它是乡村振兴的重要抓手,乡村规划着重是通过美好空间的营建来扮演乡村振兴的触媒。

第四,乡村规划是一个动态、持续的过程。乡村虽小,但是乡村也是在渐进变化的,因此乡村规划也不能一张蓝图定终生。在不同的发展阶段,乡村面临的主要的问题不一样,乡村规划应该是动态跟进并持续进行适宜性的调整。乡村规划实施的难点是政策,我们更要关注空间蓝图背后的政策设计,需要协同多部门力量实现政策的集成创新。

第五,乡村规划必须激活村民的主体积极性。规划师一定要放下身段,真正地走进乡村,进行在地式、陪伴式的乡村规划。更重要的是,不要忘了乡村规划编制、实施的主体是村民,乡村规划一个重要的作用是动员村民、组织村民、教化村民,不断提升乡村基层治理的水平,促进实现乡村治理现代化。