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行業動態空間規劃(03230329)

发布日期2020-04-08  浏览次数: 184  作者:im体育网页版官网

2019年以來,我國相繼發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》等一系列文件,開啟了我國國土空間特別是自然保護地現代化治理的新篇章。在此背景下,本文以“新形勢下風景名勝區改革發展與規劃編制”為主題,梳理風景名勝區的重疊情況及邊界問題,提出整合歸并優化原則,探討國土空間規劃指導約束下的風景名勝區規劃編制思路和技術路線,im体育网页版官网研究風景名勝區分區管控,im体育网页版官网以期為新時期我國自然保護地體系的建立、完善與發展提供參考。

《若干意見》明確國土空間規劃是體現國家意志、自上而下約束性的規劃,其主要作用是構建國土空間開發與保護格局,本質是要實現自然空間與發展空間的統一。《若干意見》確立了“三步走”戰略目標,構建了“五級三類”國土空間體系總體框架,完善了國土空間規劃的傳導機制,明確了規劃編制和審批的權責。

風景名勝區作為重要的生態空間,應與農業空間、城鎮空間等國土空間統籌協調,實現《若干意見》“第一步走”戰略目標,同步完成風景名勝區整合歸并優化,納入生態保護紅線。同時,做好三個方面的工作:一是同步完成風景名勝區歸并整合、邊界調整和分區劃定;二是將調整后的風景名勝區范圍整體劃入生態保護紅線;三是在2020年年底之前基本完成風景名勝區勘界立標。

嚴格按照國土空間規劃指導約束下的專項規劃要求編制自然保護地規劃,在編制和審查過程中,加強與上位國土空間總體規劃確定的發展目標、約束性指標、技術標準和重大設施布局等內容的銜接,待獲得批復后將其納入同級國土空間基礎信息平臺,并疊加到國土空間規劃“一張圖”。

本文以現有的244處國家級風景名勝區為研究對象。經初步分析,建議選擇以新疆天山天池、廣東羅浮山、江西三清山和湖北武當山等為代表的山岳型風景名勝區,以江蘇太湖為代表的湖泊型風景名勝區,以及以浙江普陀山為代表的海島型風景名勝區作為試點,開展整合歸并優化專題研究。

專題研究借鑒廣西花山風景名勝區邊界優化整合經驗,以國土空間規劃“雙評價”為基礎,對風景名勝區資源環境、景源價值和邊界重疊情況進行評估(簡稱“三評估”),提出風景名勝區整合歸并、邊界和機構調整建議。突出資源稟賦,將與風景名勝區性質無關、資源價值不高、需要由專業部門管理的資源調出風景名勝區范圍,將體現生態系統完整性的特色資源和維護性資源調入風景名勝區范圍。按照“保護面積不減少”的要求,對涉及保護面積調整的風景名勝區,建議納入省級自然保護地體系進行平衡。

風景名勝區整合歸并優化專題研究成果由研究報告、必要的圖紙和附件組成,其將作為風景名勝區所在區域縣、市國土空間總體規劃的支撐專題。邊界優化調整方案是科學劃定“三區三線”的重要依據,需納入縣、市國土空間總體規劃成果一并報批。

專項規劃的編制與審批機制:按照《若干意見》要求,風景名勝區專項規劃由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制,報同級政府審批,風景名勝區專項規劃納入所在區域縣、市國土空間總體規劃,報同級人民政府審批。

專項規劃的編制內容和成果:建議風景名勝區專項規劃的內容和成果參考風景名勝區總體規劃的編制內容和成果。其中,編制成果由文本、說明書、圖紙、基礎資料匯編和專題研究等組成,編制內容參考縣、市國土空間總體規劃,增加上層次國土空間規劃對風景名勝區專項規劃的約束性指標、保護和發展要求等內容。在具體編制內容方面,整體形成八個章節的風景名勝區專項規劃文本大綱。

根據《東莞市國土空間總體規劃(2020—2035年)工作方案》部署安排,東莞市國土空間總體規劃與鎮級國土空間總體規劃上下聯動、同步編制。為探索鎮級國土空間總體規劃編制經驗,市自然資源局選取了麻涌鎮、謝崗鎮開展鎮級國土空間總體規劃編制試點工作,目的是形成能夠指導鎮級國土空間總體規劃編制的技術指南。結合廣東省關于市縣國土空間總體規劃的技術指南、規劃編制試點的工作經驗以及東莞的實際情況,本文重點對東莞鎮級國土空間總體規劃編制的方法與思路進行若干思考,以供參考。

陸昊部長強調“國土空間規劃既不是城市規劃,也不是土地利用規劃,而是一個全新的規劃”。國土空間規劃新在哪里,需要從黨中央決策部署、國家大政方針認識其編制背景。同時結合東莞實際,明確開展本輪國土空間規劃需重點遵循的三個關鍵詞:生態文明、以人民為中心、統籌發展。

國土空間規劃作為片區統籌發展的行政抓手,以片區為單位加強對鎮(街道、園區)國土空間規劃編制與管理的統籌勢在必行。一方面,市級國土空間總體規劃內容上強化片區統籌理念,將以往“1對33個鎮街、園區”轉變為“1對6片區”,形成片區規劃指引,通過片區傳導規劃內容;另一方面,按照《東莞市國土空間總體規劃(2020—2035年)工作方案》,要求以片區為單位統籌各鎮國土空間總體規劃的編制,統一招標技術單位,統籌謀劃片區各鎮發展方向,共同協調各鎮矛盾沖突。

市級總規是對市域范圍內國土空間開發保護的總體安排和綜合部署,既要落實國家、省的戰略部署,又要謀劃地方高質量發展,是國家、省戰略性規劃到地方實施性規劃的重要節點,也是全市總規編制體系的頂層設計。市級總規重點在于“定戰略目標、定框架體系、定規則標準”三大方面.

片區規劃大綱是片區在細化市級規劃指引基礎上,形成能夠指導各鎮(街道、園區)總體規劃編制的片區規劃大綱。片區規劃大綱應重點做好以下統籌工作:一各鎮發展定位的統籌;二規模及相關指標任務分解的統籌;三片區重大設施的統籌;四交界地區功能銜接的統籌;五戰略空間預控的統籌;六跨行政區流域治理、生態修復、土地整治的統籌等。

鎮級總規是市級總規、片區規劃大綱的空間落實平臺,關鍵在于做“實”,是對具體土地用途作出的確切安排,形成全域用途管控的“一張藍圖”。鎮級國土空間總體規劃重點處理好四個關系:一對上,要落實上位規劃要求,體現上級發展意志;二對下,要建立有效的規劃傳導機制,指導下層次專項規劃及詳細規劃的編制;三對外,要盤清自然資源底圖底數,明確規劃剛性管控要求;四對內,謀劃地方長遠發展與近期實施,構建美麗國土空間格局。

東莞的鎮有幾個特征:一從行政職能看,鎮是一級政府(鎮級建制),在五級三類的國土空間規劃體系中屬于鎮級國土空間規劃層級。二從經濟發展看,鎮是東莞經濟發展主體,經濟體量大、單位產出高。三從社會管理看,鎮是東莞進行社會管理的責任主體,人口密度大,管理責任重。四從建設特征看,東莞各鎮的建設強度大、城鄉高度融合。五從工作基礎看,東莞規劃基礎較好。

以廣東省第三次全國國土調查成果為基礎,按照《廣東省國土空間規劃基數轉換指導意見》(征求意見稿),對“三調”數據進行轉化,形成本次國土空間規劃編制的底圖與基數,進一步算好國土空間家底一本賬,具體包括:一是自然資源資產賬,二是土地利用賬,三是空間需求賬。在此基礎上,開展國土空間開發保護現狀評估和未來風險評估,明確城鎮發展的優勢、短板、挑戰與機遇,識別關鍵問題,在鎮級國土空間總體規劃中需重點落實。

一科學構建空間格局:優先錨固生態格局,集中優化農業格局,系統謀劃城鎮格局。二精準配置空間資源:增量資源的精準配置,存量資源的有序更新,歷史掛賬用地的分類處理。三搭建可實施的路網體系:落實全市總規、片區規劃大綱的交通路網結構,構建與自身城鎮空間格局相一致的交通體系。四優先落實民生設施:構建全市“市級/片區級-鎮街級-社區級”民生設施配套體系,按照15分鐘社區生活圈的配套標準,因地制宜完善社區級設施的配置。五協調落實空間用途管制:全域層面,落實一級用途分類,公共服務設施、基礎設施等城市配套落實二級用途分類。城鎮開發邊界內,落實好工業保護線,合理安排居住、商貿、工業、物流倉儲等城市功能。在重點平臺、重點地區通過“規劃留白”管控手段,引導土地收儲工作;城鎮開發邊界外,落實永久基本農田與規劃集中區的用途管制,落實土地綜合整治方案的規劃要求。落實鄉村振興任務,預留一定比例的城鄉建設用地規模用于村莊建設。

一建立以單元為核心的規劃傳導機制:劃定詳細規劃管理單元,將規模管控、底線約束、大型設施與公園綠地布局等剛性內容從鎮域分解到單元。將社區級設施與公園綠地布局、次支路網線位、規劃分區兼容范圍內的用地性質調整等彈性內容,以單元為基本范圍核算要求,通過定量、定位管理由詳細規劃進一步細化落地。

本文探討自然生態空間用途管制政策是否對現有法律制度提出了需求與挑戰,尋求相應的應對路徑。研究表明:自然生態空間用途管制政策不僅具有轉化為法律制度的需求,而且對現有法律制度提出了新的挑戰:管制要素從生態環境轉向生態空間,管制權利從旁落轉向衡平,管制體系從管理轉向治理。在借鑒域外生態空間用途管制法律應對經驗的基礎上,提出將“自然生態空間”概念及其用途管制政策轉換成具體法律制度的應對路徑:(1)樹立保護和改善自然生態空間的法律理念,以支撐自然生態空間用途管制法律制度的構建;(2)制定《自然生態空間用途管制法》,以保障自然生態空間用途管制相關機制的順利運行。

十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出:“明晰生態空間管制界限,推行用途管制制度”。《生態文明體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)提出:“在所有生態空間中推行用途管制制度”。國土資源部會同9個部委局聯合制定的《自然生態空間用途管制辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)提出空間用途管制的具體措施。當前生態空間用途管制仍處于探索階段,如何發揮法律制度在管制過程中的規范和指導作用,則是迫切需要探討的理論和實踐性議題。

《決定》首次從中央政策層級闡述“自然生態空間”概念,并通過《辦法》闡述其定義:它是指具備自然屬性,并以提供生態服務或生態產品為主要功能的國土空間。生態空間用途管制實質在于依據土地權屬安排和用途總體規劃,嚴格控制空間用途轉變。

空間用途管制作為一項生態政策,包含多種內在特質:一是靈活性,二是不可逆性,三是變通性。以“生態空間”為中心要義所制定的用途管制政策必須轉變為詳盡且明確的法律制度,以細化概括性的政策方向,充實籠統性政策體系的內在,增強政策的可操作性。

空間用途管制政策在管制理念、要素、權力及體系上對傳統的生態保護均有所突破和創新,如若將其轉化為具體的法律制度,則對現有法律制度及理念提出了更高、更新的內在要求。主要表現為以下三個方面。一管制要素從生態環境到生態空間的變遷,二管制權力從旁落到衡平的變遷,三管制體系從管理到治理的變遷。

縱觀各國空間用途管制制度,在法律應對方面有諸多值得我國學習借鑒的經驗。主要有以下幾點:一注重體系化的生態空間立法,美國先后出臺了《美國聯邦土地政策和管理法》《國家環境政策法》《海岸區域管理法》等一系列聯邦層級的法律;針對不同的生態空間制定相應的法律,如《黃石國家公園法》等,形成了全面且多層級的立法體系;二強調以統一的空間規劃制度為基礎,英國自1909年出臺世界上首部城市規劃法——《住房與城市規劃諸法》以來,已頒布《城鄉規劃法1947》《規劃補償法1991》《規劃和強制收購法2004》等一系列法案,形成了以“發展規劃”為中心的空間規劃體系;三明晰自然資源產權權屬,如美國非常注重自然資源產權登記工作,并將其列為開展空間用途管制的前提性要件;四創設科學合理的配套制度,如日本為掌握自然生態區的土地開發利用情況,在《自然環境保全法》中創設了自然環境調查制度,并將其歸為空間用途管制的配套制度。

在空間用途管制法律制度構建過程中,應樹立保護和改善自然生態空間的法律理念。可從以下幾個方面著手:一是將生態空間概念位階提升至生態環境要素之上;二是將生態空間明確為生態環境治理的核心要件,以此全面將現有生態環境法律實施的關鍵依據由環境要素更正為生態空間;三是將生態空間作為踐行可持續發展觀的重要載體,以促使生態空間具體法律制度真正契合可持續發展理念。

加強立法、構建相應的法律制度是推動空間用途管制順利進行的有效保障。鑒于現行立法在調整空間用途管制方面缺乏高位階立法,應及時出臺生態空間用途管制的專門性法律,可命名為《自然生態空間用途管制法》。該法的具體內容可從以下幾個方面展開。

基本架構:一是公法定位。用途管制是國家授予政府對空間資源統一規劃、管控及規范空間利用行為的權力,本質上屬于政府實施的行政行為,應是一種具有公共屬性的權力。因此,該法應納入公法的范疇。二是立法目的。該法旨在通過對空間用途管制進行頂層制度設計,發揮用途管制在空間開發中的引導和調整作用,促進空間合理保護、開發及利用,實現經濟社會的可持續發展。三是立法精神。作為一項布局和配置空間資源的全局性、宏觀性及戰略性的制度,其對空間資源的規劃、布局及調整應始終體現空間正義和效率兩個維度。

具體制度:一是自然生態空間規劃制度:合理編制空間規劃,是空間用途管制順利運行的首要條件。應在遵循“多規合一”戰略背景下,在該法中明確國土空間規劃的主體規劃地位,并將國土規劃、主體功能區規劃及區域規劃納入其中,重組其它部門空間規劃,形成“1+X”的空間規劃體系。二是自然生態保護紅線制度:我們需根據空間用途管制要求對生態保護紅線制度進行變革與完善,提升其實施水平。三是自然生態空間修復制度:面對日益嚴峻的生態問題,重視區域空間尺度的生物保護和生態系統恢復是生態環境保護研究發展的大勢所趨。一是正確認識空間修復制度的內涵,二是妥善處理人類社會與生態空間的協調性問題,三是建立空間修復激勵制度,四是建立空間修復資金保障制度。四是生態空間監測評估制度和公眾參與制度:一是在完善現有土地分類標準的基礎上,逐步統一空間用途分級分類標準。二是盡快建立空間資源綜合調查制度。三是盡快建立空間大數據監測平臺。四要完善專項督查和評估制度。