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行業動態空間規劃(03300405)

发布日期2020-04-11  浏览次数: 119  作者:im体育网页版官网

im体育网页版官网做好城市體檢評估,有助于及時發現國土空間治理問題、有效傳導規劃戰略目標和高效開展規劃實施監督。成都市積極響應“城市建設要堅持以人民為中心的發展理念”,構建了重點突出、特色鮮明、數據多元、技術可靠的體檢評估體系。通過體檢評估,準確識別了本地五大發展短板、明確了五大關鍵階段、提出了五大提升策略,成果應用效果明顯。

在基本指標、國務院審批城市推薦指標的基礎上進行增補,形成“評估基本指標+特色監測指標”的體檢評估指標體系。如增加反映公園城市特征、鄉村振興等測度指標,包括“林蔭路推廣率、川西林盤保護數量、國土開發強度”等。

一是深化大數據應用,將POI、手機信令、百度人口流動等社會大數據與空間數據系統整合,并結合人工智能分析提升精準識別國土空間問題的能力。二是推動社會參與評估,開展社會滿意度調查,并形成《成都市城市體檢社會滿意度調查報告》,充分了解人民對美好生活的需要。

成都以體檢評估監測數據為基礎,明確各區(市)縣各部門報送數據信息制度,建立了多源數據實時更新和動態監測機制,完善國土空間基礎信息平臺。同時開設公眾參與平臺,建立信息反饋和業務協同機制。規劃體檢評估已納入“一張圖”信息系統,可及時預警規劃實施過程中突破底線、指標執行不利等情況。

能級方面:通過夜間燈光數據、區域網絡連接度等反映區域輻射帶動水平,發現成渝地區呈現以成都、重慶為核心的都市圈形態,需要充分發揮成渝雙城的核心帶動作用,提升能級。通過人口和經濟集聚規模指標衡量發展能級和效率,成都經濟發展保持快速增長,人均GDP還有待提升。

資源方面:一是立足山水林田湖草生命共同體保護,結合森林覆蓋率、河湖水面率、濕地保護率等指標,明確在資源保護利用、空間布局上存在的問題;二是聚焦大氣環境、水環境等,結合水質達標率等指標,綜合反映治理成效及存在的問題。

結構方面:結合國土開發強度指標、人口密度指標等分析判識市域空間發展、人口分布等現狀,一是判識現狀國土空間開發利用與資源環境本底和國土空間開發保護的協調情況,明確市域空間結構問題及調整的方向;二是結合日間、夜間人口分布分析判斷成都市主城區職住平衡狀態,同時按照“中心—半徑”的標準統計方法,對標北京、上海、東京、紐約相應區域,綜合判斷人口職住平衡情況。

效率方面:緊扣高質量發展的時代主題,在人均城鎮建設用地、每萬元GDP水耗等指標基礎上,增加“單位GDP建設用地使用面積下降率”和“畝均稅收增長率”等指標。分析發現,近年來成都單位GDP建設用地使用面積下降率達10%左右。

品質方面:緊扣美麗宜居公園城市建設目標,圍繞“人、城、境、業”四個維度,在人均公園綠地面積等指標上,增加川西林盤保護數量、人均綠道長度等特色指標;圍繞公共衛生安全防范,重點評估社區醫療衛生設施步行15分鐘覆蓋率和疾控中心覆蓋率等指標;同時創新主城區設施便利指數,綜合各類生活設施評估主城區設施便利程度,明確在人居環境品質方面的短板。

對標發展轉型:結合人類發展指數等專業評測,提出需從“產-城-人”向“人-城-產”轉變;同時結合創新指數、街道綠視率等分析了國內外先進城市的發展歷程,明確亟需向創新驅動發展、增存并重發展、生態環境友好發展階段轉變。

對標對外開放:結合全球500強企業數量、領事館數量等指標以及全球中心性排名、聯通度排名等分析評判成都在全國對外開放中的優勢地位和短板。同時,研判了國家“一帶一路”倡議、西部陸海新通道建設等國家、區域戰略對成都對外開放的影響,提出當前成都正處于對外開放深化期。

對標空間格局調整:根據人口增速和GDP增速等影響超大城市空間格局調整關鍵指標評估結果,結合成都發展現狀提出了當前成都處于空間格局調整窗口期。同時,成渝地區雙城經濟圈戰略明確提出成都東進也為空間格局調整提供了戰略機遇。

充分響應體檢評估發現的五大發展短板、五大關鍵階段,成都市國土空間總體規劃從國土空間開發保護格局、控制線劃定、自然資源保護等各方面均提出了系統解決方案。如面向市域結構問題,緊抓空間結構調整窗口期,在國土空間規劃編制中推動市域五大功能區差異化發展,實施差異化的要素配置。

在對監測指標進行趨勢判斷和問題預警的基礎上,成都將體檢評估結果與下一年度實施計劃以及指標掛鉤。如實行“增存掛鉤”用地機制,堅持盤活利用指標與新增計劃指標相掛鉤,根據各區(市)縣盤活情況對新增計劃指標進行掛鉤獎勵和扣減調整。

將體檢評估指標體系納入信息系統,定期評估規劃目標執行情況,及時預警規劃實施過程中的底線突破風險和指標執行不利等情況,為領導干部績效考核,實施相關用途管制政策提供參考。如將單位GDP建設用地使用面積下降率和畝均稅收增長率作為區(市)縣政府年度責任目標考核的重要內容,倒逼經濟發展提質增效。

將體檢評估與政策調控相結合,促進規劃向公共政策轉化,由靜態藍圖式規劃向動態實施式規劃轉變,促進規劃由固化的文本、圖紙向公共政策轉型。如成都同步制定了《以產出為導向的土地資源優化配置制度改革的指導意見》、《生態保護紅線管理辦法》等。

2019年5月,中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》),正式確立了“五級三類四體系”的新時期國土空間規劃體系。本文從國土空間規劃體系視角,分析專項規劃的基本效用與現狀問題,提出專項規劃體系構建的思路,以更好地落實總體規劃指導和管控要求,傳導至詳細規劃保障專項落地。

《若干意見》明確提出,“專項規劃是指在特定區域(流域)、特定領域,為體現特定功能,對國土空間開發保護利用作出的專門安排,是涉及空間利用的專項規劃。”在國土空間規劃體系中,專項規劃需要發揮好以下幾個基本效用:一是支撐性,在符合同級國土空間總體規劃要求的基礎上,對總體的引導和管控做好專門的落實細化與支撐,對特定的功能區域做出專門的空間保護利用安排。二是協同性,各專項規劃需要服從國土空間總體規劃的統籌,提出專項發展的空間訴求,將不同職能部門的專項發展訴求進行轉譯落實到空間。三是傳導性,將國土空間總體規劃中特定功能空間細化安排后傳導至詳細規劃,加強對詳細規劃中專項設施配套及用途管制的總體統籌。

(1)專項規劃類型多、領域廣。《若干意見》明確了專項規劃既包含海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃,又包含涉及空間利用的某一領域如交通、能源、水利、農業、信息、市政等專項規劃。因此,在國土空間規劃體系中,需要以國土空間總體規劃為統一引領和共同依據,建立統一的專項規劃源頭管控機制。

(2)專項規劃編制主體多元。專項規劃涉及自然資源、交通、能源、水利、農業、教育、醫療、環保等多個部門,缺乏共同規劃依據的約束。因此,在國土空間規劃體系下專項規劃體系的構建中,需要明確國土空間總體規劃的空間約束力,建立專項規劃全流程管控機制,加強標準控制。

(1)加強統籌,源頭控制。國土空間規劃的核心是空間權益的分配與再分配,在國土空間總體規劃需要加強對各相關專項領域的空間需求統籌和綜合平衡,保障各專項領域的“空間權”,以“統一空間管控、統一規劃底板、專項目錄清單”做好源頭管控。結合國土空間總體規劃管控內容,針對市縣國土空間規劃,可構建“兩級六類”專項規劃體系。

(2)區分類型,做好銜接。在專項規劃體系構建中,需要重點理順以下幾類規劃在國土空間規劃體系中的關系:一是近期建設規劃,可結合土地儲備/整備,編制土地儲備/整備與近期建設專項規劃。二是“三舊”改造、城市更新類規劃,市域或片區尺度的改造規劃歸為專項規劃,單元尺度的改造規劃,納入詳細規劃體系,探索建立存量地區詳細規劃編制方法及管理機制。三是新區、開發區等特定區域的國土空間規劃,歸入專項規劃體系。四是城市設計類,城市總體、特定功能地區尺度的歸為專項規劃,重要節點尺度的空間形態、高度體量、風貌特色、交通組織等的控制引導內容納入詳細規劃。五是土地供應、土地利用等各類土地計劃,不納入專項規劃體系,作為各級各類國土空間規劃實施的重要手段。

(4)過程管理,標準控制。在編制前,根據專項規劃編制清單,由自然資源主管部門,統一制定重點專項規劃編制指南,作為技術審查、行政審查的依據;在編制中,建立專項規劃定期協調機制,加強與有關國土空間規劃的銜接;在編制后,建立專項規劃合規性審查機制,先經第三方機構進行合規性審查后,由各級國土空間規劃委員會審議,批復后納入同級國土空間基礎信息平臺,疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

(5)區分年限,明確時序。對于對國土空間總體規劃開發保護格局產生重大影響、在發改部門發展規劃中有重點項目庫管控的專項規劃建議編制年限與國土空間總體規劃相一致。對于資源開發利用、整治修復類等在國土空間規劃中規模指標、布局引導較為明確的專項規劃,規劃內容應以總體規劃實施為導向,偏重近期行動建設,著重以五年規劃為主。

(6)完善法規,規范引導。在省國土空間規劃條例及地方國土空間規劃條例中,明確專項規劃編制、審批、實施管理要求。制定省、市《專項規劃編制審批及實施管理辦法》。制定專項規劃編制指南,明確專項規劃編制范圍、編制內容、編制成果規范。結合國土空間總體規劃內容制定《專項規劃落實總體規劃要點》,明確各類專項規劃落實總體規劃的傳導規則、傳導具體內容,作為專項規劃審查依據。

中國城市規劃學會常務副理事長兼秘書長石楠在致辭中提到,肺炎疫情給我們帶來很多新的挑戰,也帶來很多思考,這既是對我們人類免疫力的挑戰,也是對我們城市抗擊災害這種免疫力的挑戰。城市本身也是一個有機體,它和人的生命一樣精密,一樣復雜,怎樣才能保障城市在這種應急的挑戰下保持城市基本功能,不至于被各種病毒,各種疫情,各種災害所擊倒?怎樣才能保持城市的活力、韌性,盡快讓城市恢復到正常的秩序中?怎樣才能充分利用大數據、云計算、移動物聯網、人工智能、區塊鏈等新技術支持防疫時期城市韌性,在空間治理方面取得更多的進步?這也是我們作為規劃從業者所要考慮的,也是我們必須承擔的責任。需要我們進一步加強交流和合作,需要我們通過專業思想的碰撞,產生合理有效的、接地氣切實可行的措施建議,為遏制疫情貢獻規劃行業的力量。

吳志強院士從城市人健康與城市生命體健康、城市生命視角下重大疫情空間問題的本質、智能化技術提升生命體的免疫力三個方面引導對國土空間規劃“健康化”進行思考。首先,吳志強院士以1832年以及1849年兩次“霍亂肆虐”為切入點,闡述英國重大的城市發展舉措與城市規劃與公共衛生關系的演變,總結出城市規劃與公共衛生管理辯證統一的關系。其次,審視城市生命視角下重大疫情空間問題的本質,提出規劃面對外部要素干預的績效標準,即“天人合一”、“系統和諧”、“代際永續”。在此基礎上,總結出重大疫情下城鄉規劃在空間上的作為-免疫城市。最后,吳志強院士以近期在疫情防控背景下所作的多種研究模型為例,生動闡述了疫情智能診斷(疫情呈現、疫情預測、配置)、疫情智能模擬、疫情智能治理平臺等智能化技術對提升城市生命體免疫力的作用。

李曉波副主任從我國國土空間規劃的時代背景、政策文件入手,重點對國土空間治理面臨的挑戰、機遇、應對策略三部分進行解讀,并結合我國遙感系統、“吉林1號”衛星等實際案例,生動闡釋了遙感探測、視頻圖像地圖定位、5G、AI人工智能以及大數據等新技術在國土空間規劃治理過程中的基礎支撐作用。同時指出新時代國土空間治理面臨的挑戰,并提出“一個體系、三個構建”,即針對國土空間全要素閉環管理形成應用體系、構建完整強大的感知國土信息基礎設施、構建國土空間全景式三維一張圖、構建國土空間智能分析平臺。

王習祥部長著重講解了新時代、新體系下,面向規劃和自然資源應用的數據治理探索的“五大認識”。同時,指出當前數據方面存在著數據標準化程度不高、不權威、現勢性差、缺乏全國統一數據管理機制、應用方面智能化和自動化程度不高,存在數據壁壘和孤島,治理方面耗時長、工作經費落實保障困難等工作挑戰,并細致講解了數據治理過程中的工作目標、工作思路、工作路徑(“五步工作法”即編目先行、統籌設計、深入調研、分類治理、數據應用)以及工作方法。最后,以廣州實踐闡述了開展數據治理的必然性。

在對新技術進行梳理、歸納總結以及與非典時期技術應用差異化比較的基礎上,龍瀛教授以大數據、人工智能、移動互聯網、云計算、物聯網、機器人、虛擬現實、智能建造、區塊鏈、共享經濟為切入點,分析泛智慧城市技術概念以及應用,凸顯新技術在城市規劃管理、人民日常生活中以及抗疫過程中的核心力量。

清華大學黨安榮教授作會議總結。他就會議報告內容,提煉分享三個關鍵詞:其一為健康(目標)。城市是一個生命共同體,作為城市規劃從業者,需關注城市的健康,包括“城”的健康(空間要素、構成、分布以及分布在空間的基礎設施)以及城里面的“人”的身心健康。兩者相輔相成、辯證統一。其二為智慧(技術途徑)。真正落實智慧城市,需要智慧規劃+智慧管理。通過多種技術方法的應用,模型、算法、評估等手段能夠使規劃本身充滿智慧,更加科學。其中非常重要的前提就是數據的獲取,就像李曉波主任所分享的,我們國家構建的遙感系統、小衛星群等都是在解決“空-天-地”一體化多種類型數據的獲取。智慧規劃是一種條件、一種輸入。而真正落實智慧城市,需要規劃的管理。就像龍瀛教授所分享到的至少十種的技術支撐,再加之機制體制,形成智規劃、智慧城市。其三為韌性(城市狀態的評價)。韌性從硬件設施在整個城市空間構建過程中的分布數量、強度(抗震的強度,抗災的強度)以及軟件的管理、應急能力和速度兩大方面體現。是否有手段來判斷或者預測城市要面臨的問題,是否能做到快速的反應是城市韌性很重要的評價指標。