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im体育网页版官网行業動態國土空間綜合整治和生

发布日期2020-04-21  浏览次数: 54  作者:im体育网页版官网

2019年中央經濟工作會議指出,我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,結構性、體制性、周期性問題相互交織,“三期疊加”影響持續深化,im体育网页版官网經濟下行壓力加大。同時強調,要打好污染防治攻堅戰,堅持方向不變、力度不減,推動生態環境質量持續好轉。在經濟下行壓力加大的情況下,強調生態環境保護方向不變、工作力度不減,不光要理解黨中央推進生態文明的戰略定力和堅定決心,還應該在經濟結構調整的大背景下,推進生態修復產業化,培育新的經濟增長點。

在當前我國經濟由高速發展階段向高質量發展階段轉變過程中,必須既要化解資源環境因素對經濟的約束作用,又要解決好生態文明建設的投入問題,這是當前面臨的實際困境。加快解決歷史交匯期的生態環境問題,必須加快建立以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。構建生態經濟體系是建設現代經濟體系的重要組成部分,產業生態化即通過“生態化”實現產業創新發展,生態產業化即通過“產業化”實現生態資源的價值增值。因此,按照“產業化”的思路,推進存量生態環境問題治理,即實現生態修復產業化,則是突破困境的必然選擇。

本文所指生態修復具體包括與自然資源管理直接相關的山水林田湖草系統修復、國土綜合整治、礦山生態修復、海洋生態修復等。產業化是一個動態的過程,主要包括以下幾個方面的要點:一是市場化經濟的運作形式,二是達到一定的規模程度,三是與資金有密切關系,四是以效益為目的。雖然在理論上,我國生態修復產業化具有光明的前景,而且在實踐中也已經有了很好的探索,但目前仍存在一些問題。一是從市場化程度來看,我國生態修復的市場化程度仍然不高,尚未建立完善的引導機制以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。二是從市場規模來看,我國生態修復市場規模巨大,但尚未建立科學統一的統計和評價體系。三是從資金投入來看,投資主體仍然以政府為主,社會資本特別是民營資本參與度不高。四是從效益分析來看,過于強調社會效益而忽視了經濟效益,這也是資金投入以政府為主,社會資本投入不多的原因。

根據相關理論分析,我國生態修復產業化目前已由產業導入向產業發展過渡,基本處于小規模發展階段。理由是:在理論層面,關于山水林田湖草是一個生命共同體的理念和自然資源資產價值實現機制等研究還沒有完全破題,還存在自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題;在實踐層面,我國生態修復的技術研發尚未完全完成,生態產品的標準尚未完全建立,只在一些個別領域實現了商品化,目前主要依靠政府投入的局面還沒有完全改變。

學者研究認為生態資產通過人為開發和投資盤活資產轉為生態資本,運營形成生態產品,最終通過生態市場實現其價值,通常有直接利用、間接利用、使用權交易、生態服務交易等具體實現路徑。我國生態修復產業化進程剛剛起步,但市場需求呈快速增長趨勢,更多的企業逐步進入。以礦山生態修復為例,社會資本參與主要有以下幾種模式:(1)在土地指標上做文章。其實質是生態資產的使用權交易,即通過投資形成土地指標使用權,將資產使用價值轉化為交換價值,實現增值目的。(2)在廢棄資源上做文章。其實質是生態資產的直接利用,即對生態資產進行深度開發,形成產品,將使用價值轉換為交換價值,進入市場獲取經濟利益。(3)在生態服務上做文章。其實質是生態服務功能的直接利用,即利用恢復后的生態資產,形成直接的生態產品和生態服務產品,通過市場獲取經濟利益。(4)在綜合開發上做文章。其實質是生態資產的間接利用,即通過對生態資產共生功能的開發,在開發中推進生態修復,提升區域價值,以開發收益反哺生態建設。隨著礦山生態修復產業化的崛起,生態修復服務業也逐步得到發展。自然資源部近期出臺的關于利用市場化方式推進礦山生態修復的意見給出了突破性的規劃、土地、礦產政策,旨在鼓勵和引導社會資本參與,將推動該行業的巨大發展。

生態修復的產品在經濟結構中具有基礎性作用和高度的社會公益性質,對市場導向的敏感性最差,亟待政府通過產業政策在經濟結構調整中予以扶持。一方面要提供更多的理論、政策、制度供給;另一方面則要通過干預和介入資源配置的結構及其形成過程,培育新業態的形成與發展。(1)建立自然資源價值評估體系。《生態文明體制改革總體方案》已經提出自然價值和自然資本的理念,但是目前我國尚未建立其價值評估的指標體系,尤其是對于受損自然生態系統修復前后的價值差更無法評價,使得生態修復的經濟效益難以科學計算。(2)明確生態資本的投資收益途徑。生態資本通過自然因素和人為投資雙重作用來提升自然資本的價值,其投資屬于生產型投入,應當獲得投資收益。當前,我國生態修復的投資收益方面進行了一些探索,但總體來看并未形成相應的制度體系,一些領域還存在政策障礙,阻礙了“生態資源-生態資產-生態資本-生態產品”的轉化過程。建立明確的收益途徑制度體系,是對生態修復投資行為的最重要激勵手段。也需要通過完善自然資源產權、生態資產價值評估、生態產品認定標準和市場規則等相關制度供給,打通生態修復產業化收益途徑。(3)加大在資源配置中的支持力度。生態修復的對象是自然生態系統,具體體現形式是各類自然資源,其資產產權一般包括所有權和使用權。我國自然資源全民或集體所有的體制,決定了生態修復中的資源配置主要是其使用權,具體包括國有土地使用權、集體土地經營權、探礦權、采礦權、海域使用權等。在健全自然資源資產產權制度和價值評估體系的基礎上,應當分類提出對生態修復投資者的激勵政策。在使用權出讓形式上:對于禁止、限制性開發區域等不宜出讓的,可以授予一定期限的特許經營權;對于應當競爭出讓的,可以將生態修復要求及后續產業限制附加在使用權中。在收益分配上:對于經濟效益顯著小于社會效益的,政府應當給予一定補貼;對于經濟效益和社會效益并重,政府應當在生態產品收益分配中讓利給投資者;對于經濟效益顯著的,政府應當鼓勵社會資本參與,防止“國進民退”。(4)建立政府引導下的市場化生態修復投融資體系。進一步發揮產業導入階段政府投資的引導作用,帶動社會資本投入。應當采用政府投資與社會資本合作模式,逐步建立完善生態修復項目運行、產品收益的有效機制。可以通過建立政府引導基金,吸引社會資本參與,按照市場機制投向生態修復項目,逐步培育市場環境,帶動社會資本發起成立產業投資基金,形成生態修復基金群,形成完善的投融資市場。進一步完善綠色金融政策,充分發揮多種金融手段綜合作用,給予生態修復行業企業投融資便利。

總之,在我國經濟下行壓力加大和結構調整的大背景下,為實現美麗中國建設目標,生態修復不能僅僅依靠政府投入,而應當發揮積極的產業政策作用,實現生態修復產業化,并使之成為我國經濟新的增長點,實現經濟建設和生態環境雙贏局面。

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