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im体育网页版官网行業動態空間規劃(04200426)

发布日期2020-05-01  浏览次数: 103  作者:im体育网页版官网

當前,im体育网页版官网中國特色社會主義發展進入新時代,國土空間規劃和空間治理體系不斷變革,新思想和新理念對城市建設提出了新的要求,也同時推動我國規劃編制、管理和實施體系深入發展與創新。控制性詳細規劃作為本級政府實施規劃管理最直接的法定依據,如何更好地適應新時代發展要求,又能滿足城市社會發展的不斷變化,需要通過評估工作提供支撐依據。本文以武漢市江夏區控制性詳細規劃評估的編制工作為例,分析當前我國控制性詳細規劃編制、管理和實施中存在的問題,找出規劃評估方法的關注重點,從實施評估的方法體系和改革創新兩個方面入手,構建了“總體評估+專項評估+分區指引”的控規評估體系,探討新時代控制性詳細規劃實施評估的方法內容和改革創新。

2011年1月1日開始施行的《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批方法》第十九條明文規定“控制性詳細規劃組織編制機關應當建立規劃動態維護制度,有計劃、有組織地對控制性詳細規劃進行評估和維護”,明文強調了控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)評估的重要性。隨著控規編制技術和內容逐步走向成熟,不少城市的控規實現了“全覆蓋”,控規的編制和管理也逐漸“由無到有”、“由少變全”,以往一直被忽視的控規評估工作逐漸變為了控規維護和升級的必備工具。伴隨著我國國土空間規劃改革和空間治理體系的創新,控規編制和改革下一步該如何走,如何體現新時達的發展要求,以及如何應對城市發展的不確定性,都需要控規評估工作給出評價和指引。

控規是當前本級政府組織規劃實施最直接的法定依據,有效推動了各類城市建設活動。在新時代的發展背景下,國土空間規劃改革大幕拉開,諸多城市實現了控規全覆蓋,在編制、實施、管理中也逐步暴露出來各類典型問題,需要控規規劃評估開展討論。問題主要包括一規劃傳導存在錯位,二規劃協調存在疊加,三規劃實施存在偏重。

控規評估需要以新的時代發展理念作為指導,將新時代的發展要求和國家空間規劃改革的內容融入新一輪的控規編制工作中去,從而適應控規編制的新需求。一評估理念上適應新時代,二評估內容上實現全面升級,三評估體系上強調多維層面。

控規作為國土空間規劃體系中的重要環節,按照武漢市的經驗,前期規劃評估需要提前做好以下幾個方面的基礎工作。一是要明確控規的評估邊界,只有在城市開發邊界范圍以內才可以編制控規,因此需要以此為基礎修正控規編制范圍和編制單元;二是要明確規劃評估的對象,當前我國不少城市的控規根據城市用地優化調整進行了實時更新,因此控規評估不僅要對上一輪編制的控規進行科學性評估,同時也要對當前運行管理的控規一張圖進行的實施性和適用性評估。

武漢市江夏區的控規編制工作,總體上形成“總體評估+專項評估+分區指引”的方法體系。其中總體評估包括規劃編制評估與規劃實施評估,針對上輪編制控規的合理性和現行控規的實施性進行評估;專項評估是結合新時代發展的要求提出的控規升級策略,是研究下一步控規升級工作技術支撐;分區指引是按照城市各個發展組團提出的具體控規升級方向與標準。

總體評估主要包括兩個部分的評估內容,首先是對規劃編制評估層面,即針對上一輪編制完成的控規,在規劃傳導方面,是否起到了承上啟下的作用;在規劃體系方面,是否建立了分層級的單元規劃體系以及完善的配套政策文件;在規劃內容上,是否落實達到相關國標的要求。其實是規劃實施層面,則主要從規劃實現度的角度出發,判斷功能結構、發展規模、公共服務設施、交通市政設施以及城市產業發展等五個方面是否實現了規劃預期的目標。通過總體評估對新一輪控規優化的中心體系、建設規模、相關配套指標等內容提出指引。

專項評估著眼于新時代發展和新的發展理念,對于國家和時代發展的側重點以及當地城市發展的實際開展規劃評估,作為下一階段控規升級的重點和方向。武漢市江夏區的控規升級工作,結合江夏區產業發展、山水資源、基礎設施環境等特征,提出了交通暢達、品質提升、集約高效、特色彰顯四個方面的控規升級理念,在此基礎上又進一步落實到了“密路網”“慢行系統”“十五分鐘生活圈”“公共空間”“交通市政設施升級”“工業園區升級”“軌道站點周邊”“混合用地”“動靜分區”以及“城市風貌”等十個方面,按照“評估標準確定、分類要素指引、規劃布局建議”三步走的研究思路提出了專項指引。此部分內容結合各城市建設特征可有選擇性開展,作為下一輪控規優化的重要組成部分。

在總體評估和專項評估的基礎上,將控規評估的結論和策略與城市空間進行有效融合,方便規劃管理和規劃編制,同時便于下一步規劃管理部門開展新編控規審查。針對具體組團或者地段的指引內容可區分為通則式指引和特殊指引兩類,其中通則式指引為普適性標準和要求,包括總體評估提出的建設標準以及十五分鐘生活圈、用地混合、密路網、慢行系統等專項評估內容;特殊指引在是主要針對各組團或地段的發展需求和功能特點提出的指引,包括城市風貌、園區升級、站點地區、市政升級、動靜分區、公共空間等方面內容。

主要途徑還是要加大內涵挖潛。因為現在絕大部分地區的村莊建設用地都是超標的。因此國家要求是在村建設用地規模不突破上位規劃指標下,通過建設用地內部挖潛和閑置用地置換,實施增減平衡來安排鄉村振興建設項目,諸如村農牧產品加工、小型農房建材、鄉村旅游設施和新型產業發展等。

這是村規劃的重點內容之一。產業用地安排還是要靠加大內涵挖潛。在村莊建設用地規模不突破上位規劃指標下,通過建設用地內部挖潛和閑置用地置換,以增減平衡來安排鄉村振興產業項目。能源、交通、水利等基礎設施用地,可爭取上位規劃的新增規模,新增不足情況下通過使用閑置用地,或以增減平衡來安排基礎設施用地。

要從基礎數據整合做起。首先做好村規一張圖(底圖)數據整合,與鄉鎮空間規劃基礎數據平臺的銜接一致,在此基礎上按照上位規劃空間布局,將上位規劃及村規劃相關內容逐項落地,形成相應的村規劃圖層,疊加后形成規劃“一張圖”及數據庫。

國家實行永久基本農田特殊保護制度;村規劃應當將上位規劃下達的永久基本農田保護任務落實到地塊,并納入規劃數據庫嚴格管理;永久基本農田(紅線)經依法劃定后,嚴格實施用途管制,任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。

人口規模按戶籍與常住考慮。用地按照省級規定和上位規劃指標、“一戶一宅”政策、宅基地改革政策、人均宅基地指標,加上產業用地、公共設施建設用地、基礎設施用地及“留白”用地等,確定村莊規劃建設用地總規模及其邊界,做好規劃分期推進逐步實施的安排。

所謂不實用大多是按照城市規劃、城市設計的手法,過渡追求新穎、洋氣,難以實施。因此要認真落實“編制多規合一的實用性村莊規劃”指示,按照上位國土空間規劃約束性指標和規劃管控傳導要求,加強各類用地協調,嚴格落實“紅線”范圍用地,根據產業發展和項目需求實際,合理確定村發展總規模(開發邊界),適當考慮“留白”空間及有條件建設(彈性)用地區,并明確具體使用管理辦法。

村規劃中對村莊的人口規模預測不能簡單的因為村民外出務工經商而大量縮減戶籍人口,相應未來村莊建設用地面積也不宜大規模縮減(除非擬實施整村搬遷合并、增減掛鉤項目的)。村莊規劃編制時要按照相關政策規定,在現狀總規模不突破前提下調整各類用地的規模,包括合理確定村民宅基地用地面積、村公用設施和基礎設施配套提升的用地以及村集體經營性建設用地,再考慮一定比例的“留白”用地,由此確定村全域的規劃建設用地指標。

以往的規劃在村級規劃層面極大多數都無新增建設用地指標,但按照現在國家新的政策要求,“新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標,重點保障鄉村產業發展用地。省級制定土地利用年度計劃,應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村產業和項目用地”。因此未來村新增建設用地供給情況會根據鄉村振興戰略的實施有所改變,可以緩解部分村民新增宅基地和集體經營建設用地的需求。但是規劃村莊若無重點能源交通水利基礎設施建設項目安排,村規劃建設用地總規模不得擴大。這種情況下村民新增宅基地和集體經營建設用地的需求,主要還是要通過存量低效建設用地內涵挖潛、閑置用地再開發利用來解決。規劃編制須注意各項建設和產業發展用地一律不得占用基本農田,不得侵占生態紅線保護區,這是不得突破的底線,規劃要嚴格遵守。

農村建房須按照省(區、市)規定,執行“一戶一宅”政策,建房面積及人均指標不得超過相關標準。如系拆舊建新的,則應做好相應的規劃實施方案,具體確定拆舊地塊與建新區域的范圍、規模及住戶的安置。田間道路修建與拓寬的用地為設施農用地,不占建設用地指標。

過去我們講基礎設施,往往側重指鐵、公、機、水等交通基礎設施。近年來,隨著國內傳統基礎設施增長進入平臺期,從擴大內需、推動經濟社會高質量發展等方面考慮,對基礎設施發展提出更高要求,也賦予新的內涵。2018年底,中央經濟工作會議提出“加快5G商用步伐,加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設”。這是新型基礎設施在國家層面的首次定義。

讓優勢地區更具發展動力:新型基礎設施與傳統基礎設施一樣都是為人服務的。在建設前期,只有在人口、經濟要素密度足夠高的地區建設這些設施,才能匹配需求,發揮規模效應,平衡建設成本。所以從發展時序上看,新型基礎設施必然優先部署到中心城市和城市群這些優勢地區。優勢地區憑借新型基礎設施支撐,不僅能獲得技術進步紅利的第一桶金,而且在未來與其他地區競爭發展的賽道上,能夠通過不斷吸聚相關領域人才、推動技術迭代更新,擴大發展優勢。

用更低的成本打破空間壁壘:現在信息基礎設施正以超越傳統的方式打破物理空間的阻隔,將廣袤的國土空間聯系在一起。未來隨著新型基礎設施大規模建設和應用,特別是經歷2020年大規模疫情沖擊后,中國將加速進入深度信息化社會。通過新型基礎設施在線協作與智能協同,打破物理空間限制的經濟社會聯系將越來越多。這些新型的聯系關系盡管不足以逆轉區域經濟空間的極化效應,但是能夠讓身在這片國土上,不論何處的人們,以更低的成本代價穿透傳統聯系難以跨越的空間障礙,共享更多的平等機會。線上線下、實體虛擬交織融合。

線上線下、實體虛擬交織融合:新型基礎設施對空間的影響遠不止于現實空間,網絡空間及其與現實空間的關聯作用將隨著新型基礎設施建設不斷加強。有學者認為網絡空間已經成為是繼陸地、海洋、天空、外空之外的“第五空間”。通過新型基礎設施支持,線上線下、實體虛擬交織融合將產生大量化學反應。另外,從現實世界到虛擬空間的復刻還能夠幫助我們以更精準的方式開展空間規劃和空間治理等。

用敬畏之心看待未來變化:規劃要正視未來變化,決不能戴著過去的有色眼鏡看待未來的發展問題。現階段關注新型基礎設施建設,要保持科學、理性的態度,尊重其發展規律,特別要尊重市場對新型基礎設施資源配置的決定規律,絕不能回到過去搞計劃經濟的老路上去。

以彈性思維做好預留應對:保持彈性對于在空間上支持新型基礎設施建設很重要。規劃對新型基礎設施的相關空間要有彈性預留,不能一上來就把這些可能的空間都排滿,不留回旋余地。另外,考慮到新型基礎設施發展存在很強的不確定性,從產業發展角度看,選擇性產業政策的適用性不高,另外近些年在市場機制推動下一些新型基礎設施已經有了很好地發展,這些都要求規劃注意給予新型基礎設施發展空間更多的寬約束。

空間規劃要有容錯機制:加快新型基礎設施建設要允許各個地方和企業去試,在試的過程中,有些錯的就挽回,有些對的就總結經驗再推廣。空間規劃對新型基礎設施建設決不能搞押寶,把未來有關空間的布局安排都壓在某類新設施必須上的前提上,要有足夠的容錯機制,要支持市場去淘汰篩選出哪些是真正需要的東西。