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行業動態空間規劃(05040510)

发布日期2020-05-18  浏览次数: 61  作者:im体育网页版官网

3月30日,im体育网页版官网中共中央、國務院印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(以下簡稱《意見》),分類提出土地、勞動力、資本、技術、數據五個要素領域的改革方向和具體舉措,部署完善要素價格形成機制和市場運行機制。《意見》不僅為深化要素市場化配置改革明確了方向和原則,也對做好各級各類規劃工作具有極其重大和深遠的影響。為推動規劃行業認真學習、深刻領會這份重要的基礎性文件,中國城市規劃學會于近期在線組織召開了系列專家研討會,分“土地要素、勞動力要素、資本要素、技術與數據要素”四個專題進行研討。本期將推出“土地要素市場化與規劃改革專題研討會”相關內容。

黨的十八屆三中全會明確提出,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。黨的十九大明確,將要素市場化配置作為經濟體制改革的兩個重點之一。在正確處理政府與市場的關系前提下,《意見》強調“市場決定,有序流動”,要求“暢通要素流動渠道”。

專家們一致認為,在推進要素市場化配置的進程中,關鍵是要進一步厘清政府與市場的關系。應該認識到,政府發揮作用的方式發生了變化,從“定價格”轉變為“定規則”,轉變為要素市場化配置的規則制定者、秩序維護者、環境保護者。相應地,規劃在空間治理中的定位也轉變為限定底線,為應對變化留出足夠的應對空間。

孫施文教授指出,規劃是一種公共干預,是在特定場景下、特定時間節點上的短時間作為,是市場有效運行的保障。市場講效率,規劃講公平,二者各司其職,不能僭越。規劃必須要有固定的、靜態化的內容,這是為市場運行提供未來相對確定性服務的;但是規劃同樣需要有動態應對的內容和能力,不只是適應市場需要,更重要的是應對這種變化可能產生的外部效應。同時,用途管制作為規劃的核心不能放棄,石楠提出應該區分為用途管制和開發控制,在不同層級規劃、不同范圍規劃中發揮不同的作用。趙燕菁認為,用途管制不是武斷地確定土地的用途,而是制定用途轉變的規則,由市場選擇最優的土地用途。

要堅持用創新的思維和方法來推動改革:嚴金明指出,土地要素改革的目標就是發揮市場在資源配置中的決定性作用,建立靈活、真實、確切的要素價格反應機制和土地價格監控糾偏相關機制,有效保障個體土地要素財產權益。在價值導向上,要注重“兼顧公平效率”,融合“三資一體”(資源、資產、資本),強調“永續利用”,構建“有效市場”。

趙燕菁指出,“農地入市”的含義和“公共利益”都需要重新界定。農村土地和城市土地的最大差異,就是有沒有城市的公共服務。集體經營土地入市要考慮以下因素:第一,其土地用途必須為城市公共服務付費,第二,建立農地入市增值收益分配制度,第三,公共利益不在土地征收時界定,而是土地出讓收益的用途上界定。

董祚繼認為,當務之急,是加快修改完善土地管理法實施條例,完善相關配套制度,推動改革和修法成果盡快落地,這也是《意見》提出的主要任務。具體而言,重點是建立公共利益征地規定、制定征地區片綜合地價評定辦法,保障農村土地征收制度改革成果全面推開,為集體土地入市創造必要條件。

董祚繼指出,《意見》首次提出“探索增加混合產業用地供給”,一般理解,是將兩種以上相關聯的產業用地歸為一宗地進行出讓,也就是俗稱的“捆綁”出讓,這與“工業、科教用途兼容一定比例其他設施用途”和“規劃多功能復合利用”的含義明顯不同。“捆綁”出讓方式一旦實施,無疑是土地出讓方式的重大變革,市場空間很大。

宅基地制度改革仍有較大探索空間:董祚繼認為,宅基地制度改革試點在宅基地取得方式、盤活利用等方面進行了積極探索,但仍有不少難題有待破解。鑒于宅基地占農村集體建設用地的6成以上,因此宅基地制度改革在未來農村土地制度改革中占有重要地位。趙燕菁建議,在保持村集體不變的情況下,將“村集體”改造為自我提供公共服務的自治組織。集體成員同時擁有“宅基地+承包地”。國家和企業可以通過購買基本農田入股村集體,確保基本農田不被轉用。

科學制定計劃指標,協調好利益平衡關系:趙燕菁認為,城鄉建設用地指標應當市場化。每年公布建設用地指標,價高者得;耕地分類,占用耕地質量越好,就需要指標越多;耕地指標不按一次性繳交,而是分為30年連續繳交;用地指標使用費不進入財政,而是用于返還農地(不是農民)。

建立合理的區域土地要素配置機制十分重要:我國幅員遼闊,資源、環境與人口、產業空間錯位現象突出,應在戰略層面上加強區域統籌,優化國土空間開發保護格局,這是國土空間規劃的重要任務。董祚繼認為,建立省域間土地要素交換機制,要聚焦“探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制”。

董祚繼強調,注意處理好空間規劃與發展規劃、國家規劃與地方規劃、總體規劃與專項規劃詳細規劃的關系,形成統一、協調、高效的國土空間規劃體系,保證規劃政策的有效傳導。結合規劃體系建設,在規劃觀念、規劃模式、規劃方法、規劃實施等方面進行全方位、重構性變革,推進科學規劃、依法規劃和民主規劃。

嚴金明指出,新修訂的《土地管理法》破除了集體經營性建設用地進入市場的法律障礙,改革土地征收制度,完善農村宅基地制度,但還有很多方面還是空白,需要在國土空間規劃與地價、新型城鎮化與鄉村振興、自然資源資產產權、自然資源價值核算等方面作進一步探索。董祚繼認為,在加快制定國土空間開發保護法、國土空間規劃法、不動產登記法和修訂完善土地管理法實施條例等法律規章的同時,要全面加強土地執法和司法工作。

2020年突如其來的“新冠”疫情,暴露出我國城市韌性不足,規劃彈性不足等諸多城市問題。面對這些復雜城市問題正需要“留白”的思想加以補充,以應對城市發展的復雜性和不確定性。本文通過對生態、市場機制、社會參與、文化空間四個方面的“留白”策略進行梳理,為之后的規劃編制和管理實施提供一些思考。

北京市近日印發的《北京市戰略留白用地管理辦法》,就是在為城市長遠發展謀劃預留戰略空間,以在將來能夠為優化提升首都功能,促進城市集約高效、結構調整、布局優化、韌性提升,實現可持續、高質量發展和高水平治理發揮作用。城市規劃中的“留白”是多方位的,若看人工建設覆蓋地域的程度,則是“生態留白”;若看城市規劃的干預力度,則是“市場機制留白”;若看城市治理發展的主體結構,則是“社會參與留白”;若看城市與歷史記憶,則是“文化空間留白”。

生態留白注重對“生態本色”的保留和還原,針對“純白”類空間要遵守最嚴格的生態保護制度,劃定生態控制線體系作為永久性的留白,并制定相關規章、條例進行制度保障。針對“灰白”類空間重點在于形成一個良好的城區生態綠地系統,并盡可能減少對原有綠地和植物群落的破壞。

案例:《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》中提出建立空間留白機制,要“以機動指標的形式加強重要通道、重大設施空間的預留,并結合市域功能布局調整,劃定市區級別的戰略性空間儲配用地”。在緊鄰市域和區級生態環廊布局生態留白空間,在使用前作為生態空間的一部分,既可用于擴展生態廊道,也可結合未來發展需要,布局與生態主導功能相符合的大型游憩設施或公益性項目。

市場機制留白是一種城市規劃的經營方法,分為實證和預期兩部分:實證部分指的是規劃中目前已知的情況,預期部分是規劃中對未來的預測、判斷以及相關策略。預期部分是有市場經濟價值的,人們會根據預測進行投資,促進更為長遠的利好發展局面。

案例:新加坡“白地”主要分布在商業中心、交通樞紐或新開發地段等區位條件優越、發展潛力巨大的區域。并在規劃指標中加入“白色成分”,指用地中可用于混合開發的機動性指標,鼓勵混合用途開發,以應對市場需求的不確定性。

社會參與留白就是發揮社區居民的主體性與參與性,通過解決自身問題,形成自我認同感,讓社區在城市中顯現生命活力,進而形成自我更新的良性循環。這個“留白”的核心手段之一就是社區營造。以文化為魂,添以內容創造,政府政策資金保障,社區公平合理收益分配是社區營造的持續動力。

文化空間留白就是留住城市的記憶、文脈和場所。通過一系列規劃控制,內容創造,微小的建設干預等方法,保存和延續城市某些地段的某些集體記憶,并升華其價值。文化空間的留白,雖然留的是空間,但“白”的靈魂卻是文化和記憶,應留住的不僅僅是空間對象,物質載體的原真性,而且是其文化的原真性、在地性和認同感。

實際上,規劃留白不僅僅是空間上的落地布局,還要涉及規劃和土地管理的一整套政策機制設計,包括留白地塊的規劃編制、審批、動態調整、過渡期管控政策等,“留白”既要與現行的國土空間規劃體系相銜接,又要有所突破創新,以保障留白的后續實施與管理。因此空間留白的意義在于:

生態保護與經濟發展是一個永恒的主題,人類的發展和中國的發展都到了一個關鍵時刻,就是要重建生態與文明的和諧關系。就中國傳統文化來說,在長期的農業社會面臨的人與自然的關系條件下,誕生了中國的名山大川、五岳四瀆和名山風景區體系,這里面蘊含了古老的中國智慧。我們只有借鑒古人的智慧,借鑒其他國家的保護理念,才能走出一條符合中國特色的生態文明之路。

從國家公園的定義可以看出國家公園是以大面積自然生態系統和生態過程保護為主要任務的一種保護地類型,保護生態系統完整性、原真性是國家公園的基本目標,這個完整性主要是指地域上的連續性、價值上的整體性、功能上的完整性、結構上的穩定性、人與自然關系的和諧性、鄉土文化的傳承性、資源利用的可持續性。國家公園在地域空間上是完整的連續的地域實體,不是分散的若干斑塊組成。從野生動物保護角度必須保障旗艦物種食物鏈的完整性,從生態安全角度必須保障水源涵養系統的完整性,從生態服務角度必須保障生態系統結構的完整性,從社區持續發展角度必須保障人文生態系統的完整性。國家公園推行的是生態系統管理,在空間范圍上還包括國家公園邊界外一定范圍的緩沖區,以保護物種生境系統和食物鏈完整性。生態系統管理的本質是食物鏈管理、生境系統管理、生物多樣性管理、社區管理、生態系統服務管理的統籌協調,實現大面積自然生態系統的可持續演化和發展。要堅持國家公園體制改革的初心不能變,生態系統的完整性既包括自然生態系統的完整性也包括人文生態系統的完整性。通過這樣生態系統的保護,構建綠色、新型的發展方式,讓全體國民甚至整個人類來享受這個自然的、國家公園保留最完整的、同自然生態系統融為一體的、傳統鄉土文化以及其他各類文化遺產。

這是一個非常好的現實問題,也是一個非常重要的學術問題,就是高密度地區自然保護如何開展?深圳應該說非常重視,而且自然保護工作做得很好,華僑城濕地公園、紅樹林保護區等盡管面積不大,但荒野度保存得很好,給人一種完全不同的生態體驗,我相信所有去過的人都會有這種感受,這就說明在高密度地區也可以建立保護地體系,同居民休閑游憩和環境教育相結合。無論從自然生態系統還是從人的生活質量的角度,荒野的原生態保護地、自然公園、公共游憩綠地這3個系統都需要。因為人既需要到荒野的公園去,也需要城市化的公園、日常運動休閑空間,這才是一個完整的生活生態系統,有了這個系統以后才有一個完整的動物的生境系統,一個地方的生態是否好,看它有沒有動物,如果只有風景美但是沒有動物是不完整的,而且人最需要的往往是跟動物的親近,這需要居民具有非常好的生態意識。倫敦提出打造國家公園城市,巴黎對外宣傳很多都是公共空間的自然動物作為城市品牌形象。我們宣傳保護青山綠水,強調的是生命綜合體,高密度城市需要在多維空間中構建都市特色的生命綜合體。深圳現在有兩大重要歷史機遇,即粵港澳大灣區和中國特色社會主義先行示范區建設,這是國家戰略,也是深圳從一個更大的范圍或都市圈范圍來構建自然保護地體系的機遇,是深圳未來發展夯實生態資本的機遇。去年的規劃年會討論過公園城市,公園城市真正的核心價值在哪里?就是把自然系統轉化為自然資本,成為城市發展的重要動力。每一棟樓宇、每一個社區、每一個功能區到區域體系都承載著生物多樣性、生活多樣性、活力多樣性。生態動力是未來城市發展的最重要動力,自然系統的生態動力價值過去一直沒有被足夠認識,僅僅把它當成綠化,以綠化率、綠視率、藍綠比來度量。自然系統對人類的價值不僅僅是物質生產,更重要的是精神生產;不僅僅是視覺價值,更重要的是健康價值,你的辦公、出行和生活都在公園化環境中,你的創造力、健康效率、工作效率都會提高。

這問題可能要分兩個層面來理解,第一個層面是從國土空間規劃角度來理解,現在國土空間規劃強調自然生態空間的劃分,自然生態空間同國家公園、自然保護區空間關系是什么?按照現行自然資源部用途管制試點方案的理解,自然生態空間范圍更大,國家公園和自然保護區只是生態空間的組成部分。自然生態空間分核心保護區和一般生態空間兩部分,生態紅線主要是針對核心保護區來說的,國家公園和自然保護區全部劃入生態紅線范圍,自然公園核心區劃入紅線范圍,這樣生態專項規劃就有更明確的定位和要求。現在突出問題是自然生態空間事權劃分不清晰,缺少獨立行政管理體系,國家公園和自然保護區均有明確的行政管理主體,自然保護區外的自然生態空間誰來負責日常維護管理?第二個層面是從城市角度來理解,城市生態規劃具體要規劃什么?我認為國家公園和自然保護區是城市生態規劃的重要內容,不是所有的城市都有條件建國家公園,但所有的城市都應該建立自然保護地體系,從城內到城外,構建完整的連續的城市自然生態系統,用自然保護思想和理論提升城市生態規劃的內涵和境界。當然這里面可能存在一個問題就是城市保護地體系建設需要突破城鎮開發邊界,需要在更大區域范圍內統籌建設,是市級甚至省級國土空間規劃需要解決的問題。

以《建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》為遵循,以加強重要生態空間完整性和系統性保護為目標,以整合優化現有自然保護地為重點,完善自然保護地空間布局,構建統一規范管理體制,建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系,確保重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性系統性得到有效保護,提升生態產品供給能力。

國家公園在國際上有一些通用的、基本的概念,我們的《建立國家公園體制總體方案》里也給了定義。它跟自然保護區最大的區別,一方面要嚴格的保護,另一方面也要合理的利用,以實現全民共享,當然資源也是高級別的,能夠代表國家的水平,比如國家的生態系統、生態景觀,資源類型上比自然保護區更豐富一些,但又不是把自然保護區里最好的劃入國家公園,兩者還是有很大區別。

一是尊重中國國情和地區差異,因地制宜研究、制訂、評估、調整公共管理政策。二是古為今鑒,吸取中國先哲智慧,傳承中國沿續數千年歷史的鄉規民約、鄉賢宗親的社區治理與啟智教化做法。三是納入國土空間開發保護“一張圖”管理。

現在國土空間用途管制強調3條控制線:城鎮開發邊界線、基本農田線、自然生態空間控制線。在自然生態空間控制線內又劃了一條生態紅線,紅線管控最早是原環境保護部提出的,主要用于監管環境保護,現在紅線管控任務交到自然資源部。國土空間管制是3條控制線還是3條紅線?我個人贊成3條控制線的說法,因為這樣可以保障三類空間的完整性。按照國土空間用途管制的要求,城市發展空間需求同自然生態空間保護的矛盾的解決有3種途徑:一是挖掘城鎮空間潛力,存量發展;二是提升城鎮發展能級,以大項目爭取土地指標,拓展發展空間;三是優化整合保護地,為發展預留用地空間。保護地整合是目前各省市都在積極開展的一項工作,《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》關于保護地整合的原則非常明確,保護面積不減少,保護強度不減少,保護性質不改變,同級別保護強度優先,不同級別低級別服從高級別等。按照這些整合原則,各地都在謀劃如何整合,如何調整邊界,協調保護與發展的矛盾,普遍認為借整合機遇調整邊界是最后一次機會,以后再調整保護地邊界可能非常困難。從各地整合經驗來看大致可以分為4種類型:地域整合、行政整合、邊界整合和機構整合。

關于市縣級綠地系統規劃中如何落實自然保護地,涉及5個問題,一是上級國土空間規劃中自然生態空間控制線在市縣級國土空間規劃中的精準落地;二是城市保護地的評價、系統建構和生態紅線劃定;三是荒野空間保護、恢復以及廊道體系、保護地連續性的建構。荒野是自然存在的一種狀態,面積可大可小,形態多種多樣,最主要的一個特征是其內部保持一種野生狀態,是動物昆蟲之家,沒有人類干擾,作為一個整體是居民休閑游憩的一種環境,我建議城市綜合性公園應該保留1/3~1/4空間作為荒野空間,為城市居民創造荒野體驗,為兒童提供真實的生態教育場地;四是城市立體自然系統的設計;五是公園綜合體打造,如公園街區、公園化功能區等。

關于最小保護單元,這個比較難回答,取決于保護對象需要多大生境,保護老虎同保護青蛙的生境空間要求完全不同,城市發展目標是人地和諧,人與動物共生,讓更多鳥類動物回歸城市,形成城市生態系統,參與城市生態循環,城市中的每棵樹、每條河都是保護單元,能保護的盡可能保護,能為鳥類創造更好的棲息環境盡可能創立。城市屋頂、陽臺、高架立柱、宅前屋后空地等均是城市生境系統的組成部分,城市生境與意境要合一,既要滿足動物需求更要滿足人的需求,共生才有未來。