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im体育网页版官网行業動態國土空間綜合整治和生

发布日期2020-05-26  浏览次数: 168  作者:im体育网页版官网

im体育网页版官网針對黃河流域煤礦區所處的戰略地位,剖析了該流域生態環境面臨的主要問題,認為水資源短缺是該流域中上游生態環境治理的瓶頸,現有技術與方法還不能支撐黃河流域煤礦開采與生態環境的協調發展,理論與技術的創新將成為新的關注熱點。

分析了國內外煤礦開采的巖層結構及采動裂隙演化規律、地下水資源保護、煤炭開采對水和生態環境影響的研究現狀,提出了黃河流域煤礦區生態環境修復應結合煤層賦存特點和煤層開采工藝技術,對上覆巖層產生的裂隙發育特征與展布格局,裂隙與地表水和礦井水的導通與耦合關系,裂隙對地表生態發育與退化作用,生態環境修復關鍵技術與方法等進行了系統描述。

要改變傳統認為煤炭開采只是對生態環境破壞的舊觀念,充分利用煤炭開采過程對上覆巖層產生裂隙這一類似“松土”的作用動力,減緩干旱半干旱地區極易形成的次生鹽堿化現象,積極將人工修復技術和生態自修復作用相結合,實現從被動防治到主動治理,使煤礦區生態環境修復成為黃河流域生態治理的典范,并為其他行業應用提供借鑒。最后提出黃河流域煤礦區生態環境修復今后工作重點與發展模式,來實現生態環境修復可持續發展。

(1)提出了黃河流域煤礦區生態環境修復應結合煤層賦存特點和煤層開采工藝技術,對上覆巖層產生的裂隙發育特征與展布格局,裂隙與地表水和礦井水的導通與耦合關系,裂隙對地表生態發育與退化作用,生態環境修復關鍵技術與方法等進行了系統描述。

(2)提出黃河流域中上游煤礦區生態環境修復關鍵是水的保護與利用,要采用四維綜合監測方法,揭示采礦全周期的地下水、表層水運移及地表生態環境演變規律。要針對黃河流域不同煤礦區開發過程對水土資源受損的影響程度與范圍,研究并形成黃河流域煤礦生態環境修復關鍵技術,構建黃河流域煤炭開發的生態安全評價體系及調控模式。

(4)積極將人工修復技術和生態自修復作用相結合,實現從被動防治到主動治理,使煤礦區生態環境修復成為黃河流域生態治理的典范,并為其他行業應用提供借鑒。提出黃河流域煤礦區生態環境修復今后工作重點與發展模式,來實現生態環境修復可持續發展。

建立黃河流域生態補償機制是解決黃河流域生態環境保護與治理、推動黃河流域實現高質量發展、協調流域上下游生態經濟利益、調動各方流域保護治理積極性的有效手段。分析了當前黃河流域生態補償實踐進展,評估了黃河流域生態補償機制建設存在的主要問題,提出了黃河流域生態補償機制建設的基本思路、重點方向以及實施路徑,為黃河流域實施大保護大治理提供管理技術支撐。

(1)三江源區生態補償對黃河源頭保護與治理起到重要作用。國家一直重視實施生態補償推進三江源生態系統保護。青海省在2010年就印發了《關于探索建立三江源生態補償機制的若干意見》,旨在加大水源涵養區保護力度。自實施生態補償機制以來,三江源生態系統逐步改善,重點治理區生態狀況好轉,山水林田湖草狀況均有所改善。

(2)沿黃九省區重點生態功能區財政轉移支付逐年增加。重點生態功能區財政轉移支付是對重要生態地區發展權受限予以合理補償的公平機制,資金下撥主要是基于因素法,考慮地方財力水平、生態環境狀況等因素,采取的一般性財政轉移支付方式。國家對山西、內蒙古等沿黃九省區下達的重點生態功能區轉移支付額呈逐年增加趨勢。

(3)陜甘兩省跨省流域上下游橫向生態補償先行探索渭河流域治理是陜甘兩省的“痛點”,為了更加有效地開展渭河流域治理,陜甘兩省自發商議推動開展渭河流域跨省生態補償試點。實施跨省流域生態補償調動了定西、天水兩市生態環境保護積極性,對改善渭河流域水環境質量起到了積極作用,這為實施黃河流域跨省橫向生態補償提供了先行經驗。

(4)六個省區推進建立省內流域生態補償機制。流域橫向生態補償機制可以有效地提高流域生態環境的治理效果。相對跨省流域橫向生態補償來說,省內統籌推進開展流域生態補償的難度較小,主要是在如何更好地激勵各地充分發揮生態補償機制促進流域治理的效用。

(1)補償思路:缺乏流域尺度協同。黃河流域尚未建立系統性、整體性、全覆蓋、統一的流域生態補償。黃河流域干支流生態環境問題情況復雜,流域上下游缺乏協調,水資源、水環境、水生態統籌不足,流域水治理和地區發展協調不足,流域整體缺乏體現生態環境開發利用與保護改善利益與經濟利益的調節機制,流域上下游共建共享治水效益難以形成內在動力機制,沿黃九省區生態利益、經濟利益難以平衡,影響黃河流域治理成效。

(2)補償關系:補償主體與客體缺乏統一。生態補償主客體因“補償種類”而異,在水源涵養與保護區的生態補償中,補償主體是國家,補償客體是由于限制或禁止發展而受影響的地方政府和農牧民等相關方;在跨省(區)界水污染的生態補償中,補償主體是各級地方政府,補償客體是由于水量水質受影響的相關方;在重大工程建設的生態補償中,補償主體是工程受益者和當地政府,補償客體是受工程影響的相關方;在飲用水源地生態補償中,補償主體是水源地取用水者,補償客體是水源地生態環境保護者和生態環境建設者。在不同補償層面的補償主體和補償客體缺乏統一,致使黃河流域生態補償機制的發展受限。

(3)補償范圍:與大保護大治理存在差距。沿黃九省區上下游地區之間缺乏公平、有效的橫向生態補償機制,沿黃九省區上下游地區的生態利益、經濟利益難以平衡,難以調動地方參與的積極性,難以達到激勵作用和效用。國家扶持的生態補償資金和轉移支付資金主要用于生態工程建設,地方政府缺乏配套資金,流域生態保護建設資金投入不足。由于缺乏指導性生態補償實施考核標準,現有生態保護補償工作缺乏對生態產品價值、地區間生態保護責任邊界、補償基準等問題指導性的規定,上下游之間的環境賬、經濟賬難以核算,生態補償資金投入力度較小。

(4)標補償準:對生態貢獻地區的發展權保障不足。黃河上中游受補償地區做出的生態貢獻在補償中未得到充分體現。補償標準難以涵蓋受補償地區的發展權益損失及生態環境治理投入。生態補償還存在著補償標準不統一、補償渠道和補償方式單一等問題,補償機制對生態環境保護治理與綠色發展統籌不足,綠色發展缺乏資金、政策、技術與能力支持等,無法滿足流域保護治理需要,對補償區域經濟社會發展、群眾收入增長水平、污染源情況及消除貧困等問題進行綜合考量不夠,生態補償支撐綠色產業、高質量發展不足。

(5)補償方式:市場化、多元化補償不足。補償方式以財政轉移支付為主,過度依賴政府財政投入問。補償資金渠道窄,主要是財政轉移支付、相關專項資金,地方政府用于生態保護補償的資金有限。流域橫向生態補償機制建設路徑不順暢,地方政府不容易主動放棄自身利益去維護公共利益。相對于生態保護的需求量,補償資金缺口較大,社會資金投入占生態補償資金總量的1%左右,社會資本參與不足。多元化生態補償方式缺乏。重要生態保護地區的排污權交易、碳排放權交易較少,產業扶持、技術援助不夠,優惠貸款等支持政策配套不足,監管措施和力度亟待加強。

(6)配套保障:實施能力支撐不足。缺乏統籌的組織構架、技術支撐體系建設不完善。目前黃河流域委員會的職責主要是負責黃河流域的合理開發、水土保護、管理和監督等,但沒有涵蓋黃河流域生態補償所有涉及的所有地區,且尚未將黃河流域生態補償涉及的各個部門納入統籌考慮。補償方式太過單一,主要依賴財政轉移支付,市場化、多元化的補償路徑不暢通,缺乏資金保障。生態補償機制缺乏細化標準和規則,上下游之間的環境賬、經濟賬難以核算。缺乏指引規范,沒有科學合理的支撐,難以調動地方參與的積極性,難以達到激勵作用和效用。

以習近平生態文明思想為指導,以共同抓好大保護、協同推進大治理為主線,堅持成本共擔、效益共享、合作共治,著力解決黃河流域突出生態環境問題,突出水資源、水環境、水生態、水安全“四水”統籌、流域上下游統籌、保護與發展統籌,推進生態環境利益與經濟利益協同、夯實發展權保障,形成長效動力機制,構建政府主導、區域聯動、部門協作、企業履責、公眾參與的多元化、市場化、可持續的生態補償政策機制,實現由“輸血式”到“造血式”補償的轉變,把黃河建設成為清潔、安全、健康、美麗的造福人民的幸福河。

黃河流域大保護大治理要突出解決關鍵生態環境問題,黃河流域生態補償要重視完善生態補償體系,能夠全面調控黃河流域在開發、利用、保護和改善過程中各相關的利益關系,調動各方的積極性,形成補償實施的內生動力。重點是推進跨省流域上下游橫向生態補償,突破行政區管理邊界,形成上下游地區間共建共享機制;繼續創新重點生態功能區財政轉移支付機制,保障重點生態功能區的發展權益;實施市場化、多元化生態補償,提高補償機制實施成效,發揮多主體能動性、以及不同補償方式的靈活性和適應性。

(1)推進建立跨省流域上下游橫向生態補償機制。流域生態補償是促進流域共建共享、實現公平發展的有效手段。無論是國家層面,還是地方層面均試圖通過流域生態補償機制解決當前和潛在的流域生態環境問題問。研究制定黃河流域生態保護修復獎勵政策,支持相關省區建立跨省和省內流域上下游生態補償以及流域保護和治理,尤其是跨省流域橫向上下游生態補償,通過實施補償推進流域上下游做好生態環境保護與修復。健全完善黃河流域生態補償的補償標準是推進流域上下游橫向生態補償的技術關鍵,補償標準是反映流域上下游橫向補償各方利益關系的重要測度,應該服務支撐好流域治理的需求。

地方實踐的流域生態補償標準可歸結為三種典型模式:一是基于流域跨界監測斷面水質目標考核的生態補償標準模式;二是基于流域跨界監測斷面超標污染物通量計量的生態補償標準模式;三是基于提供生態環境服務效益的投入成本測算的生態補償標準模式。各個地方實施流域生態補償主要是結合不同的流域治理需求來選擇不同的模式,對于水質是突出問題的流域,一般采取第一種模式;對于水質和水量兩因素問題都比較大的河流,則一般采用第二種模式。基于生態環境治理投入的補償標準則主要基于責任分攤促進共建共享,一般用于水源涵養區等。黃河流域的生態補償主要關注水質、水量問題,目前的水質問題主要是在一些支流,結合水質改善目標,完善支流的水質型生態補償仍是重點。可率先在湼水河、汾河、渭河、沁河等黃河流域典型支流上下游推進橫向生態補償試點,逐步推廣到全流域。生態問題是黃河流域的主要問題,補償標準要拓展涵蓋流域水生態因素,特別是生態基流,落實生態用水保障。推進完善生態補償機制,要根據流域生態環境現狀、保護治理成本投入、水質改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素,綜合確定黃河流域跨省橫向補償標準。

(2)完善重點生態功能區轉移支付制度。重點生態功能區是在生態環境定位和發展定位上不同于其他地區的一類特征空間,通過實施生態環境優先保護和綠色發展是主要功能,這類地方的發展權多多少少受限,需要根據發展權受限水平予以科學合理補償。推進沿黃九省區重點生態功能區轉移支付調整試點,在“三線一單”生態環境空間評價工作的基礎上,合理擴展轉移支付范圍,基于發展權益機會成本法,采取發展權受限基線評估和績效評估相結合的生態補償標準測算方法,確定重點生態功能區的轉移支付規模。尤其是要加大對深度貧困地區、生態脆弱地區、重要水系源頭地區等支持力度。轉移支付測算標準是技術基礎,體現了補償政策導向和政策力度,進一步完善轉移支付測算標準體系,標準測算因素進一步拓展,綜合考慮人口、生態保護紅線面積比例、本級財政收支缺口、生態環境保護投入等因素,加大生態扶貧財政保障力度。科學合理的生態環境監測評價是財政轉移支付實施的基礎,強化沿黃九省區重點生態功能區縣域生態環境監測評價,提升生態環境監測科學評價能力,加強監測評價結果在轉移支付資金分配中的調節作用,指導沿黃九省區對相關轉移支付資金進行整合和使用方式調整,提高資金使用效益,強化生態環境保護和治理。

(3)健全黃河流域市場化、多元化補償機制。市場化、多元化補償是黃河流域生態補償機制建設方向,逐步推進政府主導型補償向發揮市場作用、發揮多主體作用、發揮多種補償方式作用去轉變,調動各相關方積極性和主動性。創建生態環境權益交易市場是體現生態環境資源資產和價值屬性、提高生態產品供給能力和水平的一個重要手段。推進黃河流域生態環境權益交易建設,健全黃河流域資源開發補償、污染物減排補償、碳排放權抵消補償制度,探索排污權交易、碳排放權、生態建設配額交易等市場化的生態補償。補償方式因地制宜向多手段組合、多方式協同推進,開展資金、技術、人才、產業、交流結合的黃河流域生態補償研究,引導地方探索資金補償為基礎的產業扶持、人才培養、技術援助、飛地共建等補償方式。可通過資金補貼等方式優先支持綠色產業、生態農業等,鼓勵農戶實施生態耕作,或者探索實施代理委托型、規模化生態農業模式等。

通過多種方式的技能培訓提高地方,特別是欠發達地區的職業技術能力,是實現脫貧和避免返貧的長久之策。創新技術政策,發揮科技支撐,指導和引進推廣適應先進生態技術是提高地方和企業、農戶發展能力的重要方式;通過經濟飛地共建,實現生態產品供給方和受益方產業發展共同受益,財稅收入共享也是產業和生態環境保護協同的一種重要創新方式。要通過推動政策創新發揮金融機構以及其他相關機構在生態補償中的作用,鼓勵金融機構創新金融服務支持生態補償,鼓勵生態環保公益組織參與生態補償,引導非政府組織、協會等機構參與到黃河生態環境保護。創新財政、金融等利好政策鼓勵發展黃河流域生態產業,建立健全黃河流域有關產品與產業的綠色標識、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享機制,引導社會投資者對黃河流域生態保護者的補償。引導社會資本進入黃河流域生態補償基金,吸引社會出資人,包括大型商業銀行、產業投資基金等金融機構參與生態環境保護。強化黃河流域生態補償技術支撐體系建設。推進基金實施的項目庫建設,完善項目庫與資金機制,提高基金資金使用成效。

(4)強化黃河流域生態補償實施保障。黃河流域生態補償機制實施的能力保障是前提基礎。強化黃河流域生態補償技術支撐體系建設。技術支撐體現主要涉及補償標準、生態服務價值、補償績效評估等,也包括生態環境監測技術、生態環境監測數據機制、信息管理平臺等。加強黃河流域生態補償實施的標準研究,建立標準體系和標準方法學,開展以生態服務價值、生態貢獻為導向的生態保護補償標準研究,推動建立科學規范的生態價值核算和生態貢獻測量方法;研究編制生態補償標準核算相關的技術指南和規范,在內容上涵蓋流域上下游跨省或省域內跨市(縣)生態補償、生態功能空間的轉移支付補償、市場化、多元化生態補償、組織推進生態補償實施、加強生態補償實施成效評估等,給地方探索實施生態補償提供技術指引。研究建立生態補償實施的績效評估機制,推進定期開展生態補償績效評價,及時提出資金、項目調整優化方案,不斷優化完善生態補償機制。推進提升生態環境監測能力,合理布置監測點位、監測站臺,健全監測指標,為生態補償實施夯實監測能力保障。建立生態補償實施的數據采集、數據上報、數據質量控制機制,開展黃河流域生態補償實施進展定期調度;建立黃河流域生態補償數據信息共享機制,打通流域上下游、部門間、主體間數據障礙,推進建立黃河流域生態補償實施平臺,提高補償實施成效。

推進黃河流域生態補償要結合黃河大保護大治理需要進行分階段設計與實施,主要目標是2035年前能夠形成完善的黃河流域生態補償機制,全面支撐黃河流域高質量發展與高水平保護。路徑上分三階段推進。就總的目標來說,“十四五”時期(2021—2025年),重在完善縱向財政轉移支付,制定黃河流域橫向生態保護修復獎勵政策,建立黃河流域生態補償基金,逐步引進市場補償;“十五五”時期(2026-2030年),加大生態空間財政轉移支付補償力度,補償機制更加健全;黃河流域生態保護修復獎勵政策逐步退坡,主要用市場化方式,通過落實地方、企業的生態環境治理責任,通過市場化方式多渠道擴大黃河流域生態補償基金資金來源;“十六五”時期(2031-2035年),實現生態空間轉移支付全覆蓋,形成完善的黃河流域橫向生態補償機制,補償方式主要轉為市場補償。

2010年12月國務院《全國主體功能區規劃》中首次提出“生態產品”概念并進行了定義:“生態產品是維系生態安全、提供良好人居環境的自然要素,包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等”。指出“保護和擴大自然界提供生態產品能力的過程也是創造價值的過程”。

生態產品是自然生成(部分有人工輔助)之物,自然要素不是人類生產出來的產品,而是“自然生態系統生產出來的物品”,包括空氣、水、巖石、土壤、氣候、生物等,這些自然要素相互影響、相互制約,在不同地域,由于各種要素的差異形成不同特征的自然生態系統,如果沒有外界因素的干擾和破壞,自然生態系統的生產過程會不斷持續,這些自然要素總能在相互影響、相互作用中不斷更新和恢復,即通過自然生產過程實現生態系統的物質循環與能量流動。生態產品的生產及為人類提供服務,首先受自然規律支配。

自然環境是天然存在的,由各種自然要素構成。自然環境是人類起源、存在與發展的空間,人類文明就是依靠對自然要素的開發利用才得以存在和發展的。當自然要素作為生產資料或者勞動對象,成為社會生產過程的基本構成要素,就可以制造和創造出各種滿足人類需求的物質產品和精神產品。因此,生態產品的生產就不僅僅是自然生產,還受到了社會生產的影響。社會生產的介入賦予了這些自然要素以社會和經濟屬性,這一過程受社會經濟規律支配。

在人與自然的關系中,所謂價值是相對于人類的生產和生活而言的,自然系統自身無價值可言。對于人類的生產生活,生態產品的價值具有多維性,包括了生態價值、經濟價值、景觀價值、歷史文化價值、科研價值以及人類尚無法認識的價值等等,其中,現階段,對人類生產生活最有影響的主要是生態價值和經濟價值。

生態產品的生態價值是生態產品對人類生存的天然有用性,即無需人類勞動的生態產品滿足人類基本生活需要和提高生活質量而提供的服務。自然生態系統作為自然界獨立存在的主體,依靠自身的組織機制完成物質循環與能量轉換,維持自身的平衡和發展,這一過程依靠自然本身的機制實現,創造生態價值的“勞動者”是自然生態系統本身。

生態產品的屬性特征,決定了生態產品既有生態價值,也有經濟價值。生態產品之于人類,首先在于其具有生態價值,然后才可能產生經濟價值,生態價值是經濟價值存在的基礎,經濟價值必須依附于生態價值而存在。“綠水青山就是金山銀山”、“寧要綠水青山,不要金山銀山”正是對生態產品經濟價值與生態價值關系的最好詮釋。保護和提高生態產品的生態價值,才能實現持續開發和創造其經濟價值。只有生態價值存在和提高,經濟價值才能可持續發展,綠水青山在,金山銀山就會在。這正是中央提出的“節約優先、保護優先、自然恢復為主”的方針意義之所在。

一是保護自然生態系統。減少人類對“上限”、“底線”、“紅線”以內自然生態環境系統的擾動,讓生態產品按自然規律自行衍化。完善法律法規,對“上限”、“底線”、“紅線”以內的生態產品嚴格保護,突出生態產品損害處罰規則。以現有的經濟能力和生產力手段為生態產品的自身繁衍創造有利條件。

二是修復自然生態系統。按照總書記提出的“探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”,對歷史形成的以及正在產生的人類生產生活對生態環境的破壞進行修復。落實修復責任主體,政府和企業各自承擔相應的責任,發揮市場機制的作用,調動社會資金參與生態修復的積極性。

一是生態產品的直接交易。多屬于可再生生態產品,如水庫取水,經濟林木交易等。耕地兼有生產功能和生態功能,從耕地生態功能的角度,農作物就是可直接交易的生態產品。在保障生態產品可再生能力的前提下,主要通過市場進行產品的交易,如建立水權交易市場等。關乎基本公共產品、生態安全、經濟安全的生態產品,充分發揮政府管控作用。

二是生態補償。因承擔生態環境保護義務,對保護者發展權的補償。多屬于生態脆弱區和經濟貧困區。運用財政手段,建立財政轉移支付制度,用于承擔自然生態保護地區的經濟補償。發揮市場作用,建立節能量、碳排放權交易制度,建立碳排放權交易市場,建立排污權交易市場。實現“綠水青山就是金山銀山”。

三是保持生態價值的同時,開發經濟價值。“麗水模式”中的“山上”、“水中”、“林下”經濟產品的開發。這種生態價值與經濟價值兼容的利用空間是有限的。政府鼓勵企業和農村集體經濟組織和農民,在保持自然生態系統不被破壞的前提下,充分利用水土資源,發展種植、養殖業,實現生態產品的經濟價值。

四是以減少生態價值來實現經濟價值。這個環節是我們實現生態產品經濟價值需要關注的重點,需要進行評估、完善生態補償和生態修復的法規體系,加強動態監管。這類生態產品價值的實現,在“節約優先,保護優先”落實為法律法規的框架下,充分發揮企業主體作用,按市場機制配置資源,進行生態產品的開發利用,實現生態產品的經濟價值。

按照“誰審批,誰監管”、“誰主管,誰監管”的原則,明確監管主體,建立部門之間的協同監管機制。以資源環境監測預警數據庫和信息技術平臺為基礎支撐,對自然生態系統的保護、修復,對生態產品的開發利用進行動態監管,將生態產品開發利用的動態監測評估和后評估納入生態文明綜合評價體系之中,及時發現生態產品價值實現過程中存在的問題,及時糾偏。